Вступ. Інтеграція держав до Європейського Союзу передбачає трансформацію механізмів здійснення публічної влади та передання частини суверенних повноважень на наднаціональний рівень. Такі процеси безпосередньо впливають на функціонування національних конституційних систем. У зв’язку з цим виникає питання забезпечення належної демократичної легітимації інтеграційних процесів та їх відповідності принципу народного суверенітету. У сучасних конституційних державах одним із можливих засобів такої легітимації є референдум, який дозволяє безпосередньо залучити громадян до ухвалення ключових рішень щодо інтеграції.
Інститути прямої демократії, передусім референдум, посідають важливе місце у системі конституційно-правового забезпечення інтеграції держав до Європейського Союзу. У доктрині конституційного права усталеною є позиція, відповідно до якої передання суверенних повноважень на наднаціональний рівень потенційно зачіпає засади конституційного ладу. Тому в ряді держав рішення щодо участі у наднаціональних інтеграційних об’єднаннях або поглиблення інтеграційних процесів розглядаються як такі, що потребують безпосереднього волевиявлення народу. У такому разі референдум вважається інструментом, за допомогою якого установча влада безпосередньо долучається до вирішення питань європейської інтеграції, забезпечуючи тим самим належний рівень конституційної легітимності інтеграційних рішень.
У науковій літературі проблема використання референдумів у процесі європейської інтеграції досліджувалася як у межах загальної теорії конституціоналізму, так і в контексті функціонування правопорядку Європейського Союзу. Зокрема, питання передачі суверенних повноважень та демократичної легітимації інтеграційних процесів аналізувалися у працях Г. де Бюрки, Д. Ґрімма, П. Крейга, Ю. Габермаса, Дж. Вайлера та інших авторів. У вітчизняній правовій науці окремі аспекти інституту референдуму досліджувалися у роботах Ю. Барабаша, О. Бориславської, В. Федоренка, О. Скрипнюка, В. Ковальчука та інших учених. Водночас питання ролі референдуму у конституційно‐правовому забезпеченні інтеграції України до Європейського Союзу потребує подальшого комплексного дослідження з урахуванням сучасних інтеграційних процесів.
Метою статті є аналіз ролі референдуму у конституційно‐правовому забезпеченні інтеграції держав до Європейського Союзу та визначення можливостей застосування всеукраїнського референдуму у процесі інтеграції України до ЄС.
Сьогодні загальнонаціональні референдуми у всьому світі залишаються важливим і водночас унікальним інструментарієм народовладдя, який вимагає політичної виваженості, визнання та подільності цінностей референдної демократії в суспільстві та державі, досконалого законодавчого забезпечення та належного наукового обґрунтування у кожному окремо взятому випадку організації та проведення всенародного голосування. Адже рішення, прийняті учасниками загальнодержавного референдуму, навіть консультативного, мають відповідну юридичну силу та наслідки[1].
Хоча практика сучасних конституційних держав свідчить про те, що референдум може набувати «активної чи пасивної форми народовладдя»[2], більшість науковців сходяться на тому, що референдум є пріоритетною формою безпосередньої демократії, сутність якої полягає у прийнятті громадянами шляхом голосування конституції, законів, міжнародних договорів та інших найбільш важливих рішень загальнодержавного і місцевого значення. Забезпечення в державі належних умов для проведення референдуму є необхідною основою реалізації народного суверенітету, оскільки воно не лише гарантує вираження волі народу, а й на найвищому рівні сприяє ефективній взаємодії громадян і органів влади у процесі управління державою[3].
Досвід держав-членів ЄС. Держави-члени Європейського Союзу досить активно застосовували інститут загальнонаціонального референдуму у процесі конституційно-правового забезпечення власної інтеграції до ЄС. Аналіз відповідної практики дає змогу виокремити кілька основних моделей його використання, які доцільно розглянути послідовно. По-перше, йдеться про обов’язковий конституційний референдум, який відповідно до конституційних приписів або конституційної юриспруденції є обов’язковою юридичною передумовою передання (делегування) частини суверенних повноважень на наднаціональний рівень. По-друге, у низці держав застосовується факультативний референдум, що використовується як додатковий інструмент демократичної легітимації інтеграційних рішень за ініціативою органів публічної влади. По-третє, референдум може виступати елементом загальної процедури внесення змін до конституції, який унаслідок свого предмета охоплює питання, пов’язані з європейською інтеграцією.
Прикладом застосування обов’язкового референдуму у процесі конституційно-правового забезпечення європейської інтеграції є практика Ірландії. Вплив на її формування мало рішення Верховного Суду Ірландії у справі Crotty v. An Taoiseach (1987), у якому суд дійшов висновку, що передання нових суверенних повноважень Європейським Співтовариствам або Європейському Союзу виходить за межі звичайної зовнішньополітичної компетенції уряду. У зв’язку з цим такі рішення, на думку суду, потребують безпосереднього схвалення народу на референдумі[4]. Наслідком цього стало формування конституційної практики, відповідно до якої ратифікація кожного установчого договору ЄС, що передбачає розширення його повноважень, здійснюється лише після проведення обов’язкового загальнонаціонального референдуму[5].
В ірландській конституційній практиці мав місце випадок відхилення ратифікації Ніццького договору на загальнонаціональному референдумі 2001 року[6], незважаючи на його попереднє схвалення парламентом. Ніццький договір передбачав, зокрема, реформування інституційної структури Європейського Союзу у зв’язку з підготовкою до майбутнього розширення. З точки зору ірландського конституційного права такі зміни вимагали безпосереднього схвалення народу. Лише повторний референдум 2002 року, проведений після надання Ірландії додаткових політико-правових гарантій (зокрема щодо збереження політики військового нейтралітету), завершився позитивним результатом і відкрив можливість для ратифікації Ніццького договору[7].
У ряді держав-членів Європейського Союзу референдум у питаннях європейської інтеграції не має юридично обов’язкового характеру і використовується як факультативний інструмент демократичної легітимації інтеграційних рішень. У таких випадках можливість його проведення передбачена конституційними положеннями, проте реалізація цього механізму залежить від політико-правового рішення органів публічної влади, передусім глави держави або парламенту. Прикладом такої моделі є Франція. Конституційною підставою для проведення референдуму щодо питань, пов’язаних із європейською інтеграцією, є стаття 11 Конституції Французької Республіки, яка надає Президентові право виносити на референдум законопроєкти, що стосуються організації публічної влади або ратифікації міжнародних договорів, здатних впливати на функціонування інституцій[8]. На її підставі у 2005 році на референдум було винесено питання ратифікації Договору про Конституцію для Європи, в результаті якого було прийнято негативне рішення. І хоча з формальної точки зору Конституція Франції допускала можливість схвалення Договору парламентським шляхом, але внаслідок політичного рішення вона була заблокована результатами факультативного референдуму[9].
Ще однією моделлю використання референдуму у процесах європейської інтеграції є його застосування як елемента загальної процедури внесення змін до конституції. Для частини держав із жорсткою конституцією характерною є вимога обов’язкового залучення народу до процесу внесення змін до основного закону. Відповідно, якщо участь у європейській інтеграції або ратифікація установчих чи ревізійних договорів Європейського Союзу зумовлює зміну конституційних положень, референдум застосовується в силу конституційних вимог щодо порядку внесення змін до конституції, а не внаслідок спеціального рішення щодо легітимації інтеграційного акту. Наприклад, відповідно до статті 148 Конституції Литви зміни до окремих її положень, зокрема щодо основ конституційного ладу, підлягають затвердженню на референдумі[10]. В межах такої конституційної процедури у 2003 році було проведено референдум щодо вступу Литви до Європейського Союзу.
Що стосується предмета євроінтеграційного референдуму, у практиці держав-членів Європейського Союзу на загальнонаціональне голосування виносилися різноманітні питання, аналіз яких дає підстави поділяти євроінтеграційні референдуми на три основні види залежно від їх предмета: 1) референдуми щодо вступу держави до Європейського Союзу; 2) референдуми щодо ратифікації установчих або ревізійних договорів ЄС (останні змінюють обсяг переданих повноважень або інституційну структуру ЄС); 3) галузеві референдуми щодо окремих політик ЄС, які спрямовані на схвалення або відхилення конкретних інтеграційних рішень в окремих сферах (як то економічна та фіскальна політика, міграція, правосуддя та внутрішні справи, зовнішні відносини чи міжнародні угоди ЄС).
Починаючи з першої хвилі розширення, більшість держав-кандидатів виносила питання вступу до ЄС на загальнонаціональний референдум, навіть за відсутності прямої конституційної вимоги. Прикладами є референдуми у Австрії, Фінляндії та Швеції 1994 року, а також масштабна хвиля референдумів 2003 року в державах Центральної та Східної Європи, зокрема у Польщі, Угорщині, Литві, Латвії та Чеській Республіці.
Іншу групу становлять референдуми, пов’язані з ратифікацією установчих або ревізійних договорів Європейського Союзу. Йдеться про загальнонаціональні голосування, у межах яких громадяни висловлюють свою позицію щодо надання згоди на зміни до первинного права ЄС, тобто до договорів, які визначають правову природу Союзу, обсяг його компетенцій, основні принципи функціонування та інституційну структуру. На відміну від референдумів, що проводяться з приводу вступу до Європейського Союзу, у цьому випадку держава вже є його членом, а предметом голосування стає питання подальшого розвитку та поглиблення інтеграційних процесів.
Специфіка таких референдумів зумовлена особливостями процедури внесення змін до установчих договорів ЄС. Відповідно до статті 48 Договору про Європейський Союз, зміни до первинного права можуть набрати чинності лише після їх ратифікації всіма державами-членами згідно з їхніми конституційними вимогами. У зв’язку з цим негативний результат референдуму хоча б в одній державі-члені фактично унеможливлює набрання чинності відповідним договором для всього Союзу. Тому такі референдуми набувають особливого значення, оскільки можуть виступати причиною призупинення подальших інтеграційних кроків. Так, у Данії негативний результат референдуму 1992 року щодо Маастрихтського договору призвів до зупинення ратифікаційного процесу. Подібна ситуація склалася і в Ірландії, де негативні результати референдумів щодо Ніццького та Лісабонського договорів зумовили проведення повторних голосувань.
У практиці держав-членів Європейського Союзу сформувався ще один різновид євроінтеграційних референдумів, предметом яких є окремі напрями та політики ЄС. Такі галузеві референдуми охоплювали широкий спектр політик, але однією з найбільш поширених тем стало питання участі у валютній інтеграції та запровадження євро. Наприклад, на референдумах у Данії (2000 р.)[11] та Швеції (2003 р.) виборці висловилися проти приєднання до єврозони[12]. Ще одним прикладом галузевих референдумів є голосування щодо економічної та фінансової політики ЄС, зокрема, у Греції 2015 року (щодо умов фінансової допомоги у межах переговорів з інституціями ЄС та державами єврозони). Хоча формально предметом голосування були умови конкретного пакета фінансової підтримки, референдум набув значно ширшого значення, перетворившись на інструмент політичного тиску в межах кризового управління на рівні Союзу[13].
До галузевих референдумів належать також голосування, предметом яких є питання міграційної та внутрішньої безпекової політики Європейського Союзу. Так, у 2016 році в Угорщині було проведено референдум щодо обов’язкових квот на розподіл шукачів притулку, ухвалених на рівні ЄС. Хоча референдум не досяг необхідного порогу явки, його проведення засвідчило використання інструментів прямої демократії для оспорювання рішень, прийнятих у межах ЄС[14].
Всеукраїнський референдум та перспективи його застосування у конституційно-правовому забезпеченні інтеграції України до ЄС. Конституційну основу референдуму закладено у статті 5 Конституції України, яка визначає народ носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні та передбачає здійснення влади як через органи державної влади, так і безпосередньо. Як зазначає Ю. Барабаш, фактично весь Розділ III розкриває і деталізує положення ч. 2 ст. 5 Конституції України в частині безпосередньої демократії та виборів[15].
Особливе значення мають положення статей 72-74 Конституції України, які визначають коло суб’єктів, уповноважених ініціювати та призначати всеукраїнський референдум, а також окреслюють його предмет. Так, у статті 72 Основного Закону передбачено, що всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх конституційних повноважень. Конституційна конструкція, закріплена у статті 72, передбачає доволі обмежене використання інституту референдуму. Верховна Рада України, відповідно до пункту 2 частини першої статті 85 Конституції України, наділена повноваженням призначати всеукраїнський референдум лише з питання зміни території України. При цьому, як передбачено статтею 18 Закону України «Про всеукраїнський референдум», предметом такого голосування є затвердження закону про ратифікацію міжнародного договору, що передбачає зміну території держави, попередньо прийнятого парламентом. Президент України, у свою чергу, має право призначати референдум щодо затвердження законопроєкту про внесення змін до Розділу І «Загальні засади», Розділу ІІІ «Вибори. Референдум» та Розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» відповідно до процедури, визначеної статтею 156 Конституції України, а також проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою згідно з пунктом 6 частини першої статті 106 Конституції України.
Стаття 73 Конституції України встановлює єдиний випадок, коли проведення всеукраїнського референдуму має обов’язковий характер – вирішення питання зміни території України. Поряд із цим, предмет всеукраїнського референдуму визначається Конституцією України через встановлення окремих питань, що можуть бути винесені на народне голосування, а також через визначення сфер, у яких проведення референдуму не допускається. Відповідно до Конституції, це питання податків, бюджету та амністії. Предмет всеукраїнського референдуму конкретизує Закон України «Про всеукраїнський референдум», який визначає, що предметом всеукраїнського референдуму можуть бути питання: 1) затвердження закону про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України; 2) загальнодержавного значення; 3) про зміну території України; 4) про втрату чинності законом України або окремими його положеннями.
Аналіз наведеного переліку дає підстави визначити кілька можливих випадків застосування референдуму щодо питань європейської інтеграції відповідно до чинного Закону. Передусім ідеться про затвердження на всеукраїнському референдумі закону про внесення змін до розділів I, III та XIII Конституції України. У разі внесення змін до розділу I проведення всеукраїнського референдуму становитиме обов’язкову стадію конституційної процедури. У такому випадку референдум матиме імперативний характер і виконуватиме установчу функцію.
Другим можливим випадком застосування всеукраїнського референдуму в процесі конституційно-правового забезпечення інтеграції України до ЄС може бути винесення відповідного питання на народне голосування як питання загальнодержавного значення. Така можливість передбачена пунктом 2 частини першої статті 3 чинного Закону України «Про всеукраїнський референдум». У цьому випадку предметом голосування може стати загальне питання щодо підтримки вступу України до Європейського Союзу. Разом із тим, результати такого референдуму не матимуть безпосереднього нормотворчого ефекту. Відповідно до частини другої статті 4 зазначеного Закону, вони є обов’язковими для розгляду та прийняття рішення у порядку, визначеному Конституцією та законами України. За таких обставин референдум виконуватиме передусім функцію демократичної легітимації інтеграційного курсу, тоді як його юридична реалізація потребуватиме подальших конституційних та міжнародно-правових процедур.
Водночас, Закон України «Про всеукраїнський референдум» є звичайним законом, а отже, може бути змінений Верховною Радою України. Це означає, що питання предмета референдуму, порядку його призначення та юридичні наслідки результатів можуть бути уточнені без внесення змін до Конституції України. У контексті конституційно-правового забезпечення європейської інтеграції це відкриває можливість для конкретизації законодавчих положень щодо винесення на референдум питання підтримки набуття Україною членства в Європейському Союзі. Зокрема, законодавець міг би деталізувати зміст категорії «питання загальнодержавного значення», прямо віднісши до неї питання схвалення вступу до міжнародного інтеграційного об’єднання, а також визначити особливості юридичних наслідків такого волевиявлення, наприклад, встановити обов’язок уповноважених органів розпочати у визначений строк відповідні конституційні чи міжнародно-правові процедури.
Поряд із цим, законодавець не вправі розширювати конституційно визначений предмет референдуму або змінювати його природу таким чином, щоб це суперечило статтям 73-74 Конституції України чи підміняло встановлені нею процедури здійснення народного суверенітету. Тому внесення змін до Закону може лише уточнювати механізм використання референдуму у сфері європейської інтеграції, однак не може замінити необхідність конституційного врегулювання тих питань, які є предметом регулювання Конституції України.
Насамкінець важливо наголосити на тому, що інститут референдуму, в силу сучасних технічних можливостей та засобів інформаційного впливу, може використовуватись із політично-маніпуляційною метою. Причому, як стверджує О. Бориславська, «якщо проблеми гарантування вільного голосування шляхом чесного підрахунку голосів, врегулювання питань агітації, забезпечення безсторонності державних органів і т ін., переважно притаманні країнам молодої демократії, то вплив на таке голосування за допомогою інтернет-ресурсів та соцмереж присутній і в країнах з усталеними демократичними традиціями»[16].
Висновки. Референдум є важливим засобом конституційно-правового забезпечення інтеграції держави до ЄС та, одночасно, інструментом демократичної легітимації процесів європейської інтеграції. Практика держав-членів Європейського Союзу свідчить про існування кількох основних моделей використання референдуму у процесі інтеграції до ЄС: обов’язкового конституційного референдуму, факультативного референдуму як інструменту демократичної легітимації політичних рішень, а також референдуму як елемента загальної процедури внесення змін до конституції.
За предметом євроінтеграційні референдуми можуть бути поділені на три основні групи: референдуми щодо вступу держави до Європейського Союзу; референдуми щодо ратифікації установчих або ревізійних договорів ЄС; галузеві референдуми щодо окремих політик Союзу. Кожен із цих видів виконує різні функції у процесі інтеграції – установчу, легітимаційну або обмежувальну.
Конституційна модель референдуму в Україні характеризується обмеженим колом питань, які можуть бути винесені на всеукраїнський референдум, та чітким розмежуванням повноважень між законодавчим органом і народом як носієм суверенітету. У процесі інтеграції України до Європейського Союзу можливими є кілька форм застосування всеукраїнського референдуму: затвердження змін до розділів I, III Конституції України, що передбачає обов’язкове проведення референдуму, а також винесення питання підтримки членства України в ЄС як питання загальнодержавного значення з метою демократичної легітимації інтеграційного курсу.
Чинний Закон України «Про всеукраїнський референдум» допускає можливість подальшої законодавчої конкретизації механізмів використання референдуму у сфері європейської інтеграції, однак така конкретизація має здійснюватися виключно в межах конституційної моделі референдуму та не може підміняти конституційно встановлені процедури здійснення народного суверенітету.