Основна діяльність польського Конституційного трибуналу –контролювати ієрархічну відповідність правових норм, а отже, узгодженість правової системи в державі, та формувати правовий порядок та безпеку адресатів правової норми. Трибунал наділений повноваженнями усувати неконституційні положення із законодавства. Дотримання як формальних, так і матеріальних принципів становлення права дозволяє створити цілісну правову систему у Речі Посполитій, яка є демократичною правовою державою, що реалізує принципи соціальної справедливості (ст. 2 Конституції). Принцип правової держави вимагає, щоб норми були бездоганними з точки зору законодавчої техніки. Ці норми повинні реалізовувати припущення, що лежать в основі конституційного ладу в Польщі, та охороняти цей набір цінностей, висловлених Конституцією. Окрім того, необхідно брати до уваги цінності, зазначені в преамбулі Конституції та розміщений у ст. 1 Конституції принцип, що Польща – це загальне благо всіх громадян.
Контроль норм, що реалізується Трибуналом, є таким за природою, що може застосовуватися лише до нормативних актів (чи норм, що містяться в них), які вже були прийняті і вже набули обов’язкової сили або ще знаходяться в періоді vacatio legis. У польському правопорядку, як виняток, контроль за нормами може набирати превентивного (попереднього) характеру, і єдиним суб’єктом, уповноваженим його ініціювати, є Президент, тоді як рішення видається повним складом Конституційного трибуналу. Це право слід розглядати на тлі загальної місії Президента, яка покладає на нього обов’язок забезпечити дотримання Конституції (стаття 126 (2)). Президент може звернутись до Конституційного трибуналу щодо будь-якого закону, включаючи акти, що виражають згоду на ратифікацію міжнародного договору. Зміст звернення Президента має полягати в невідповідності закону (або окремих його положень) Конституції. Ця невідповідність може полягати в суперечності за змістом (матеріальна невідповідність), порушенні порядку, передбаченого законодавством для прийняття закону, або порушенні компетенції для прийняття закону.[1]
Мета цього дослідження – проаналізувати вибрані висловлювання Конституційного трибуналу, пов’язані з законодавчим процесом, які стосуються власне конституційних умов законодавчого процесу. Вибрані заяви представляють основні напрямки судочинства в цих сферах. Порівняння заяв базуються на основі всієї судової практики Конституційного трибуналу з особливим акцентом на період з моменту набуття чинності Конституцією 2 квітня 1997 р. Це дозволяє вказати на тяглість судової практики у висловлюваннях щодо правил, що випливають із принципу демократичної правової держави.
Протягом понад тридцяти років діяльності Конституційного трибуналу судова практика, пов’язана з законотворчим процесом, дуже багата і займає вагоме місце. Висловлювання Конституційного трибуналу щодо процесу законотворчості стосуються як матеріальних, так і процесуальних питань, зокрема й порядку прийняття законів, визначеного у нормативно-правових актах (у Конституції, законах та регламентах). Згідно з усталеною судовою практикою, сфера контролю Конституційного трибуналу стосовно законів поширюється не лише на вивчення відповідності положень Закону Конституції, але й дотримання порядку їх прийняття[2], незалежно від того, чи містить звернення, правовий запит або конституційна скарга твердження про його порушення. Твердження про порушення процедури розглядаються Конституційним трибуналом насамперед. Якщо вони свідчать, що положення було прийнято з порушенням порядку, передбаченого Конституцією та законами, це достатня передумова для визнання його неконституційності і немає підстав для прийняття рішення щодо його змісту[3].
З принципу демократичної правової держави, устрій якої ґрунтується на принципі поділу влади, випливає, що законотворчість належить до законодавчої влади. Законодавець має значну свободу у формуванні обов’язкового закону. Але вона не безмежна. Її межі встановлені конституційними нормами. Коментуючи питання про зобов’язання законодавця, Конституційний трибунал заявив, що законодавець зобов’язаний встановити матеріальні норми, що стосуються захисту конституційних цінностей. Законодавець також повинен уточнити, як застосовувати такі норми, розробляючи процедури їх виконання та визначаючи правові наслідки недотримання; при тому законодавець зобов’язаний сформулювати положення так, щоб забезпечити достатній захист захищених законних прав[4].
Важливою є також судова практика Конституційного трибуналу, що стосується питання свободи законодавця в законодавстві, що відповідає політичним та економічним цілям. Поняття свободи законодавчої влади носить відносний характер, оскільки межі та сфера свободи законодавця не можуть виходити за рамки стандартів демократичної держави, що регулюються законом, визначених Конституцією. Впроваджені законодавцем рішення не можуть призвести до порушення сутності конституційних прав. Вибір конкретних рішень для розв’язання колізій конституційних цінностей повинен брати до уваги основні цінності, викладені в окремих конституційних нормах[5]. Як наголосив Трибунал, законотворчість, а отже, і вибір найбільш прийнятних законодавчих варіантів, (…) залишається в межах політичної свободи парламенту, за яку він несе відповідальність перед електоратом. Компетенція законодавця полягає у прийнятті законодавства відповідно до прийнятих політичних та економічних цілей та ухвалення правових рішень, які, на його думку, найкраще служать досягненню цих цілей[6]. Трибунал наголосив, що (…) парламент має, як правило, регуляторну свободу, межі якої встановлені конституційними нормами, міжнародними договорами, щодо яких надана згода на ратифікацію в акті та законодавством міжнародних організацій, якщо це випливає з ратифікованого Республікою Польща договору, що конституює міжнародну організацію. Оцінка доцільності внесення змін до Закону завжди належить до компетенції парламенту. Конституція не виключає внесення змін до Закону у ситуації (…), коли раніше прийняті зміни до цього ж Закону є предметом судового розгляду в Конституційному трибуналі. Прийняття стосовно цього іншої позиції суттєво обмежило б законодавчу владу сейму і суперечило б ст. 10 та ст. 95 абзацу 1 Конституції[7]. Більше того, ефективний захист конституційних цінностей часто вимагає швидких законодавчих дій для оперативного прийняття необхідних правових норм. З цієї причини не можна виключати, що виникають конкретні ситуації, в яких конституційна вимога забезпечення захисту конкретних цінностей передбачає необхідність негайного подальшого внесення змін до Закону під час провадження у справі про превентивний контроль попереднього Закону про внесення змін щодо тих самих положень[8].
У демократичній правовій державі, якою є Республіка Польща, норми чинного законодавства повинні бути прийняті у порядку, визначеному Конституцією. Кожен державний орган, включаючи правотворчі органи, може виконувати владні дії лише на основі законодавчих положень. У випадку владних дій, пов’язаних із прийняттям законів, визначальною правовою основою є конституційні положення, що конкретизують законодавчу процедуру та повноваження органів, які беруть участь у законодавчому процесі. Будь-яке компетенційне чи процедурне порушення впродовж прийняття законів стосовно норм вищої юридичної сили (конституційних), що регулюють законодавчу процедуру, слід оцінювати так само, як і невідповідність змісту прийнятих норм конституційним нормам[9]. Положення Конституції не регламентують законодавчу процедуру всебічно. Відповідно до верховенства автономії Сейму, ці питання повинні визначатись в регламенті, а Конституція лише формулює певні загальні принципи та забороняє вирішення питань, що вважаються особливо важливими. До них належить принцип трьох читань, сформульований у ст. 119 ч. 1 Конституції. Це нормативне положення визначає конституційну модель внутрішньосеймового провадження, але не регулює всіх його елементів. Це конституційний наказ, що кожен законопроект має бути ухвалений Сеймом після трьох читань, і неприпустимо зменшувати їх кількість регламентом[10]. Принцип автономності роботи парламенту, однак, не можна розуміти як дозвіл сейму нехтувати конституційними нормами, що визначають рамки цієї роботи. Кожен орган державної влади, включаючи сейм, зобов’язаний діяти на основі та в межах закону[11].
Дотримання законодавчої процедури, врегульованої положеннями Конституції, є умовою набрання чинності актом. Компетенції окремих органів у цьому процесі суворо визначені, а неправові дії виключаються. Створення закону і, таким чином, встановлення відносно стабільних і санкціонованих правил поведінки – це вид діяльності органів державної влади, який переходить – часто заглиблено – у сферу свободи та прав осіб (груп). Такого роду втручання в демократичній правовій державі вимагає особливої законодавчої легітимності, як правило, конституційної, яка вимагає аксіологічного обґрунтування і може бути реалізована в особливому провадженні. На неї поширюються певні юридичні вимоги. Ось чому надання повноважень державним органам влади (законодавчої влади) супроводжується специфічною системою контролю насамперед щодо законності дій у цьому відношенні[12]. Можливе визнання неконституційності законодавчої процедури, що призвело до прийняття оскаржуваних нормативних положень, яке виключає їх із законного обігу та робить контроль змісту норми нерелевантним[13].
Неконституційним є прийняття положень про ієрархію звичайних законів, якщо це відбувається з порушенням законодавчої процедури стосовно конституційних норм, в яких суб’єкти, що беруть участь у законодавчому процесі, приймають норми в неправильний спосіб або на неправильній стадії законодавчої процедури. (рішення від 9 січня 1996 р., K 18/95). Порушення елементів процедури завжди можна розглядати з точки зору одночасного порушення ст. 7 Конституції, оскільки це положення накладає на всі органи державної влади обов’язок діяти на основі та в межах закону[14]. Однак не кожне порушення правил може вважатися порушенням Конституції. Про порушення як таке можна стверджувати, коли порушення регламенту призводять до порушень конституційних елементів законодавчого процесу або виникають у такій мірі, що заважають депутатам висловлювати свою позицію щодо окремих положень та всього акта під час роботи комітету та пленарних засідань. Недотримання передбаченого регламентом скликання засідання комітету також не може автоматично оцінюватися як порушення закону, що призводить до неконституційності процедури. Це було б характерно для такого способу скликання засідання, який врешті-решт призвів би до неучасті певної групи депутатів.[15].
З огляду на проаналізовані рішення Конституційного трибуналу, положення загальноприйнятого права повинні відповідати визнаним нормам законодавчого провадження (вони повинні бути належним чином сконструйовані, бути чіткого і зрозумілого змісту і розміщуватись у відповідному місці нормативного акта). Ці правила були включені в директиви, кодифіковані в розпорядженні Прем’єр-міністра від 20 червня 2002 р. в справі про “Принципи законодавчої техніки”[16]. Згідно з усталеною практикою Конституційного трибуналу, законодавець без поважних причин не повинен відступати від норм, що містяться в розпорядженні, оскільки загальновизнані норми законодавчого провадження були кодифіковані в цьому юридичному акті[17]. Принципи законодавчої техніки – це своєрідний канон, якого повинен дотримуватися законодавець демократичної правової держави. Відповідно до цих принципів, положення Закону повинні бути сформульовані таким чином, щоб вони точно і зрозуміло для адресатів норм, що містяться в них, висловлювали наміри законодавця і, таким чином, були точними, комунікативними та адекватними намірам законодавця[18].
Тому аналіз показує, що на конституційному рівні була сформульована концепція, яка об’єднує вищезазначені цінності в один принцип, чітко викладений в доктрині конституційного права, теорії права, а отже, принципі правильної законотворчості. Його можна трактувати як норму права, що відображає формальну сторону концепції правової демократичної держави. Він покликаний захистити довіру громадян до держави та правову визначеність. Це доводить, що ця категорія глибоко вкорінена в доктрині та судовій практиці Трибуналу, і тому, ймовірно, немає раціональних передумов далекосяжного процесу щодо конституційних положень.
На тлі міркувань, присвячених конституційним стандартам законодавчого процесу, слід зазначити, що темп роботи над багатьма законопроектами в Сеймі 8-го скликання не лише не сприяв їх високому законодавчому рівню, але й містив зловживання гідністю парламенту. Часто законодавча робота проводилася в умовах жорстких часових рамок, пізно вночі, без шансів депутатам та потенційним адресатам нового закону глибше ознайомитись з проєктом. Наприклад, у перший рік восьмого скликання Сейму законодавчий процес тривав у середньому 38 днів, у тому числі 17 днів у першому кварталі першого року[19].
На другому році роботи теперішнього Сейму середній робочий час становив 65 днів, а на третьому році 80 днів[20]. Середня тривалість розгляду справи в Сенаті натомість наразі становить 14 днів. У перший рік дев’ятої каденції Сенату робочий час становив 11 днів, а в першому кварталі першого року – три дні. Однак якщо взяти до уваги той факт, що у відповідний період випадали парламентські канікули і що засідання Сейму та Сенату зазвичай не збігаються, то виявиться, що фактична робота сенаторів щодо законів, прийнятих у Сеймі, триває два, максимум три дні. Наприклад, сенаторам було достатньо одного дня для прийняття внесення змін до Закону про устрій загальних судів та деяких інших законів. Більшість Сенату, засідаючи вночі, відхилила всі поправки опозиції[21].
У зв’язку з цим справедливо непокоїть надто швидкісний розгляд важливих проектів, часто складних і таких, що викликають високу стурбованість громадськості. За останні чотири роки це відбулося, зокрема, у випадках внесення змін до Закону про Верховний Суд або новелізації положень про введення Закону про організацію та порядок провадження в Конституційному трибуналі та Закону про статус суддів Конституційного трибуналу, а також Закону про устрій загальних судів. Важливо, що до цих важливих конституційних законів були внесені зміни через депутатські та президентські проєкти, тобто без консультацій, надання висновків та оцінки наслідків прийняття законів. Час розгляду від першої публікації до підписання Президентом був значно меншим за місяць.
Безперечно, надмірно швидкий темп змін негативно впливає на правову визначеність і обмежує можливість подання коментарів до проєктів – як у питаннях незначних недоліків законодавства, так і в питаннях, що мають важливе значення для держави. Особливо це стосується масштабних складних проєктів, які регулюють відносини високого ступеня складності. Слід підкреслити, що прискорений темп роботи не може бути використаний для навмисного позбавлення парламентської меншості можливості звертатися до проєкту та пропонувати програмні альтернативи[22]. Він також не може бути використаний для позбавлення інших державних установ та громадських організацій можливості ознайомитися з проєктом та застерегти від хибних рішень. Процедури консультацій, навіть якщо вони сприймаються будь-якою парламентською більшістю як обтяжливі чи довготривалі, створюють своєрідний механізм вчасного попередження, дозволяють виявити та усунути недоліки проєкту на відповідній стадії законодавчого процесу, коли ці дефекти ще не здатні завдати незворотної шкоди[23].
Правотворчий доробок суб’єктів законодавчого процесу за останні 30 років показує, що недостатньо однак дотримуватися норм законодавства окремо кожним «суб’єктом» законодавчого процесу. Немає діалогу між суб’єктами законодавчого процесу. А він дуже потрібен. Більше того, видно, що «суб’єкти» законодавчого процесу не надто зацікавлені в такому діалозі, і це призводить до того, що поділ учасників цього процесу триває, і кожен відчуває відповідальність лише за той фрагмент, в якому бере участь, натомість ніхто не відчуває відповідальності за підсумковий результат.