Повноцінна реалізація принципу розподілу влади, при ефективній моделі республіканської форми правління, залишається одним із невирішених завдань в новітній історії будівництва Української держави. Що скоріше ми зуміємо конституційно-правовими механізмами наповнити реалізацію принципу розподілу влади як засади конституційного ладу України реальним змістом, то ближче інституційно, як держава, наблизимося до європейських та міжнародних стандартів демократії.
У сучасних умовах розвитку конституційних держав в системі поділу державної влади провідна роль належить виконавчій владі в особі уряду та його голови. Конституційно-правовий статус останнього часто впливає не тільки на реалізацію принципу розподілу влади та ефективність «системи стримувань і противаг влади», але і на відповідну форму правління. Звідси у науковий обіг введено різновид республіканської форми правління як «прем’єр-президентська республіка».
З огляду на це важливо дослідити та спрогнозувати місце та роль Прем’єр-міністра України у системі стримувань та противаг влади сучасної конституційної моделі Української держави. Питання, пов’язані зі статусом уряду загалом і Прем’єр-міністра України зокрема, ставали предметом досліджень таких українських вчених: В. Б. Авер’янова, Ю. Г. Барабаша, О. М. Бориславської, Ф. В. Веніславського, Волощук О. Т., Я. І. Грабчук, І.І. Дахової, А. А. Єзерова, В. П. Єрмоліна, А. А. Коваленка, А. М. Колодія, З. С. Макарової, Р. С. Мартинюка, В. В. Марченка, Л. М. Силенко, О. В. Совгирі, С. О. Чикурлія, В. М. Шаповала та ін.
Вчені-конституціоналісти по-різному досліджують питання, пов’язані із системою стримувань і противаг. В. Кравченко визначає «систему стримувань і противаг» як наділення різних органів державної влади взаємними контрольними повноваженнями [1, с. 246]; Ю. Барабаш як систему, яка має забезпечувати реальний баланс повноважень у взаємовідносинах гілок єдиної державної влади [2, с. 244]; П. П. Шляхтун як інтегровану сукупність повноважень гілок державної влади в системі поділу влади, яка дозволяє їм урівноважити та обмежувати одна одну [3, с. 499].
Найповніше та найточніше виводить дефініцію «системи стримувань і противаг» у своєму дисертаційному дослідженні Л. Силенко. Під такою системою вона розуміє сукупність законодавчо закріплених повноважень, засобів, форм, методів, процедур, призначених для забезпечення реалізації принципу розподілу влади, недопущення домінування будь-якої гілки влади і досягнення динамічної стабільності між ними [4, с. 12].
На сьогодні можна сміливо констатувати, що в тих державах, де практично знаходить реалізацію принцип розподілу влади примат, первинність та вирішальна роль належить виконавчій владі. Визначений підхід є найпрогресивнішим та реально відповідає тому стану речей, який сьогодні присутній у розвинених демократіях світу, де спостерігається чітка тенденція до зростання ролі виконавчої влади з однієї сторони та кризи парламентаризму з другої.
Професор В. М. Шаповал, даючи визначення формі державного правління, насамперед прив’язує її до особливостей організації і функціонування виконавчої влади, передусім співвідношення останньої з главою держави в тій чи іншій державі. На основі цього вчений називає форму правління своєрідним кодом виконавчої влади [5, с. 77].
До того ж, серед таких конституційних демократій лише США та Франція орієнтовані виключно на президента як голову виконавчої влади, всі решта – це або прем’єрські республіки, або змішані (прем’єр-президентські чи президентсько-прем’єрські) республіки, які передбачають взаємодію у системі стримувань і противаг влади законодавчої та виконавчої гілки влади.
З іншого боку, конституційні моделі парламентського та змішаного типів передбачають постійну взаємодію законодавчої та виконавчої гілки влади, що дозволяє уникнути концентрації повноважень у глави держави, проте, на думку О. М. Бориславської, несе низку викликів та потенційних загроз. Серед останніх, зокрема, проблеми якості представництва, абсентеїзму, незмінності керівника уряду протягом кількох виборчих циклів, узурпація влади правлячою парламентською більшістю чи партією, яка нею керує [6, с. 241-242].
Українська держава, повернувшись у лютому 2014 року до редакції Конституції України 2004 року [7], перетворилася знову на змішану парламентсько-президентську республіку з компетенційно сильними як Президентом України так і Прем’єр-міністром України. Власне останній, в такій конституційній моделі, «де-факто» стає главою виконавчої влади і за підтримки коаліції народних депутатів Верховної Ради України, які призначають склад Кабінету Міністрів України, керує виконавчою гілкою влади.
Водночас потрібно розуміти, що така змішана форма правління і проблема дуалізму виконавчої влади залежить насамперед від політичної ситуації в парламенті та від взаємовідносин між парламентом (парламентською більшістю) та главою держави.
Так, в ситуації, яка склалася на сьогоднішній день, коли Президент України опирається на пропрезидентську більшість у парламенті, конституційна модель працює та є досить успішною. Як приклад можна навести той факт, що майже за п’ять років перебування на посту Президент України П. Порошенко жодного разу не зупинив дію актів Кабінету Міністрів України.
Проте ми маємо досвід функціонування такої моделі в період 2006-2010 рр., коли президент та парламентська більшість були представлені різними політичними силами, що на практиці виливалося у перманентні політичні кризи та протистояння. Так наведене вище повноваження по зупиненню актів Кабінету Міністрів України, наприклад, у 2009 році досягло позначки у 87 випадків. А загалом, протягом періоду 2005-2010 рр., на думку А. О. Селіванова, Президент використовував своє конституційне право явно не для державних цілей [8, с. 37], а радше з мотивів особистої неприязні та конфлікту з Прем’єр-міністром України.
Неодноразово у своїх публікаціях, ми звертали увагу на те, що в нинішній ситуації для України є два шляхи реформування конституційної моделі форми правління. Перший – це поступове вдосконалення органів публічної влади в умовах змішаної парламентсько-президентської форми правління, другий – реформування системи влади шляхом внесення змін до Конституції України, з перетворенням її із змішаної форми правління на цілковито парламентську форму правління [9, с. 55].
До речі, другий варіант є популярним сьогодні у деяких політиків, які у своїх передвиборчих програмах на пост Президента України пропонують конституційну реформу з переходом на парламентську форму правління «канцлерського» типу. Так, наприклад, в програмі «Новий курс» кандидата в Президенти України Ю. В. Тимошенко зазначається, що посаду президента взагалі потрібно ліквідувати, а лідера нації, керівника виконавчої влади, прем’єр-міністра або Канцлера треба почати обирати всенародно на парламентських виборах [10]. Схожими є позиції і інших політиків. Так Ю. Кармазін пропонує ліквідацію посади Президента України шляхом референдуму [11], а колишній Голова Верховної Ради України О. Мороз просто вказує на потребу відмовитись від інституту президента [12].
З цього приводу слушною є думка М. Козюбри, який наголошує на тому, що панування парламенту в розвинених конституційних державах включає в себе його панування над виконавчою владою, а не про перебирання всіх можливих функцій. Поки що наш парламент не готовий грати першу скрипку в багатоголоссі державної влади. Парламентська форма ефективна тоді, коли в державі є традиції, ідеологічні партії та розвинена судова влада [13, с. 52].
Схожу думку розділяє і М. В. Оніщук, який є прихильником змішаної, або парламентсько-президентської форми правління. Історія свідчить, що саме такий політичний режим притаманний країнам перехідного періоду від тоталітаризму до демократії і саме такий режим виступає надійним запобіжником неповернення до автократичних форм правління. Адже і президентська, і, тим паче, парламентська республіки дуже вибагливі до політичної культури. Вони існують і ефективно діють лише в країнах з усталеними демократичними традиціями, де в свідомості громадян і в практиці державотворення утвердилися принципи верховенства права, економічного та політичного плюралізму, визначилися і закріпилися правила парламентаризму, створена реальна система багатопартійності. В протилежному випадку такі республіки дуже швидко продукують авторитаризм [14, с. 22].
Ми, підтримуючи вищенаведені позиції вчених, переконані, що для Української держави кращим, безперечно, є варіант, який передбачає реформування нині діючої системи влади в координатах змішаної парламентсько-президентської форми правління, з обов’язковим проведенням глобальної та всеохоплюючої конституційної реформи, яка б серед основних своїх завдань передбачала оптимальне збалансування влади з чітко розмежованою компетенцію між Президентом України як главою держави та Прем’єр-міністром України як главою виконавчої влади.
Водночас статус Прем’єр-міністра України потребує, з одного боку, модернізації та конституційно-правового наповнення шляхом внесення змін до Конституції України, Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та Регламенту Кабінету Міністрів України.
По-перше, необхідні зміни як до Основного закону держави, так і до Закону України «Про Кабінет Міністрів України», які б закріпили визначення Прем’єр-міністра України як вищої посадової особи. У Конституції України стаття 114 мала би в п’ятій своїй частині зазначати: «Прем’єр-міністр України очолює Кабінет Міністрів України, керує його роботою та спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України і несе відповідальність за свою діяльність та діяльність Кабінету Міністрів України».
Також статтю 114 Конституції України потрібно доповнити частиною, яка б формулювала норму про кваліфікаційні вимоги до особи, яка претендує на посаду Прем’єр-міністра України, наступного змісту: «Прем’єр-міністром України може бути призначено громадянина України, який має право голосу, диплом про вищу освіту, стаж роботи на державній службі не менше п’яти років, постійно проживає на території України протягом останніх п’яти років, має знання державної мови, підтверджені результатами кваліфікаційного іспиту, та у якого відсутні відомості щодо судимості і який не піддавався накладенню адміністративних стягнень за вчинення корупційних правопорушень протягом останніх трьох років».
У розвиток таких конституційних змін також варто внести зміни до Закону України «Про Кабінет Міністрів України», в яких детально описати кожну з перелічених вище кваліфікаційних вимог та процедури, пов’язані з їх реалізацією. Наприклад, порядок складення кандидатами на посаду Прем’єр-міністра України кваліфікаційного іспиту зі знання державної мови тощо.
По-друге, варто внести зміни до Конституції України, запозичивши конституційний досвід таких держав як Польща та Португалія, та доповнити чинний Основний закон статтею 116-1, яка б розкривала повноваження Глави Уряду. Зокрема, Прем’єр-міністр України: 1) здійснює керівництво Кабінетом Міністрів України; 2) спрямовує діяльність Кабінету Міністрів України на забезпечення здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави та на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та здійснення інших повноважень, покладених на Кабінет Міністрів України; 3) спрямовує, координує та контролює діяльність членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, дає з цією метою доручення, обов’язкові до виконання зазначеними органами та посадовими особами; 4) вносить на розгляд Верховної Ради України подання про призначення членів Кабінету Міністрів України (крім Міністра закордонних справ України та Міністра оборони України), а також Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України; 5) підписує акти Кабінету Міністрів України; 6) скріплює підписом акти Президента України відповідно до ч. 4 ст. 106 Конституції України; 7) представляє державу у міжнародних зносинах, веде переговори та укладає міжнародні договори; 8) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.
По-третє, для збалансування національної конституційної моделі системи стримувань і противаг влади доцільним є внесення змін до Конституції України і Законів України, які б передбачали наступну процедуру призначення Прем’єр-міністра України.
Президент України, провівши консультації з коаліцією депутатських фракцій, вносить кандидатуру на посаду Прем’єр-міністра України. У випадку непідтримки Верховною Радою України кандидатури Прем’єр-міністра України, глава держави зобов’язаний протягом п’ятиденного строку подати нову кандидатуру на зазначену посаду. У випадку ж, якщо Верховна Рада України відхиляє понад три такі кандидатури глави держави підряд, Прем’єр-міністра України призначає Верховна Рада України без участі Президента України.
Також Основний закон нашої держави потрібно доповнити нормою про необхідність з боку Президента України перед внесенням подання про призначення Прем’єр-міністра України до Верховної Ради України проводити консультації із Головою Верховної Ради України та керівниками парламентських фракцій та груп.
Щодо звільнення із займаної посади, то зміни до Конституції України потрібно внести в частині надання Президенту України права вносити до Верховної Ради України подання на звільнення Прем’єр-міністра України. У випадку ж непідтримки такого подання з боку парламенту, Глава Уряду України залишається на посаді, а наступне подання можливе лише через рік, після прийнятого Верховною Радою рішення.
По-четверте, на основі досвіду ряду європейських держав внести право Прем’єр-міністра України ставити питання про вотум довіри перед парламентом – Верховною Радою України. А для цього, насамперед, потрібно зобов’язати кожен новопризначений Уряд представляти Програму своєї діяльності і обов’язково її погоджувати з українським парламентом. А для набуття завершеності даної процедури, на думку Р. Павленка, доцільно доповнити конституційні положення вимогою до Прем’єр-міністра представити разом із Програмою і склад Уряду, а також зазначити в Конституції, що відхилення Програми діяльності Кабінету Міністрів означає відставку Уряду [15, с. 11].
По-п’яте, для вдосконалення взаємовідносин з Верховною Радою України Прем’єр-міністру України також доцільно надати право законодавчої ініціативи та можливості скликати позачергові сесії парламенту і вносити пропозиції щодо продовження строку чергових сесій.
По-шосте, для врегулювання взаємовідносин Прем’єр-міністра України з Президентом України, в системі стримувань і противаг влади, потрібні конституційно-правові зміни, які б закріплювали за Президентом України право вносити лише подання на призначення Прем’єр-міністра України, а внесення подання стосовно всіх інших членів Кабінету Міністрів України (включаючи Міністра закордонних справ і Міністра оборони) залишити за Главою Уряду.
По-сьоме, необхідними є зміни процедури контрасигнації актів глави держави. Так перелік положень пунктів ст. 106 Конституції України потрібно переглянути в сторону збільшення сфер контролю з боку Прем’єр-міністра України та міністрів за правотворчістю Президента України. Для цього варто було б повернути контрасигнацію актів в межах пункту 3 ст. 106 Конституції України, особливо щодо ведення переговорів та укладання міжнародних договорів та пункту 22 ст. 106 Конституції України, в частині призначення третини складу Конституційного Суду України.
Водночас слід доповнити статтю 106 Основного Закону України частиною п’ятою такого змісту: «Акти Президента України, не скріплені підписами Прем’єр-міністра України та міністра, відповідального за акт та його виконання, є недійсними та не можуть бути офіційно оприлюднені». Скріплення повинно відбуватися шляхом вчинення підписів Прем’єр-міністром України і міністром, відповідальним за акт та його виконання, на підписаному Президентом України аркуші оригінального примірника такого акту [16, с. 204].
По-восьме, для забезпечення збалансованості відносин з Прем’єр-міністром України важливо також вилучити із компетенції Президента України право зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.
По-дев’яте, Прем’єр-міністра України необхідно наділити правом на звернення до Конституційного Суду України. Підтримуємо позиції Я. І. Грабчук, що для забезпечення правової охорони Конституції України Прем’єр-міністра України слід наділити правом на конституційне подання до Конституційного Суду України з питань конституційності актів Президента України, неконтрасигнованих відповідно до положень ст. 106 Конституції України [17, с. 50] та за прикладом функціонування системи правової охорони Основного закону Республіки Польща правом на звернення до Конституційного Суду України з питань вирішення компетенційних спорів між органами публічної влади [18, с. 15].
З іншого боку, для ефективного стримування та противаг влади сучасної конституційної моделі Української держави посаду Прем’єр-міністра України повинен займати лідер, який наділений харизматичними якостями, достатніми професійними знаннями та управлінським досвідом.
Зарубіжні вчені сходяться на думці, що загальною проблемою посткомуністичних суспільств є перш за все криза управління, яка є наслідком ослаблення державної влади після падіння комуністичного режиму [19, с. 50].
Водночас потрібно зазначити, що на сьогодні і в розвинених конституційних демократіях спостерігається криза лідерства. Погоджуємося із думкою Л. Гузара, що у світі немає сьогодні великих постатей: мислителів, філософів, митців… Немає людського авторитету, який би заохочував людей думати над вирішенням різних проблем… Понад сімдесят років закінчилася Друга світова війна, яка дуже сильно мобілізувала людство. Тоді була група респектабельних державних мужів – ті, хто творив нову Європу. А назвіть хоча б одну велику особу в ЄС сьогодні. Ми просто попали у «бідний момент». Прийде час – будуть великі люди [20, с. 258].
Для того, щоб такий лідер зайняв посаду Прем’єр-міністра України та став реальним главою виконавчої влади, крім вдосконалення самого статусу Глави Уряду України, необхідно реформувати також інші інститути конституційного права та галузі суспільного життя.
По-перше, змінити виборчу систему до Верховної Ради України, прийнявши новий виборчий закон, який би замінив нині діючу змішану на пропорційну систему відкритих списків. Такі зміни нададуть можливість формувати більш якісний склад Верховної Ради України, який голосуватиме за майбутнього Прем’єр-міністра України.
По-друге, проводити серйозну роз’яснювальну та просвітницьку діяльність серед громадян України, які потенційно братимуть участь у парламентських виборах.
По-третє, впроваджувати та підтримувати проекти і програми, спрямовані на виховання та навчання майбутніх лідерів та державних діячів, які потенційно можуть зайняти посаду Прем’єр-міністра України.
По-четверте, змінити процедуру створення політичних партій в Україні, зробивши її більш жорсткою, провести перереєстрацію діючих політичних партій та ввести реальний державний контроль за їх діяльністю. Такі кроки дозволять у майбутньому розраховувати на появу нових, професійних та якісних лідерів політичних партій, які претендуватимуть на посаду Прем’єр-міністра України.
Висловлені у статті пропозиції сприятимуть оптимізації та вдосконаленню конституційно-правового статусу Прем’єр-міністра України, утвердять його як главу виконавчої влади, допоможуть зайняти належне місце в системі стримувань і противаг влади конституційної моделі Української держави.