Постановка проблеми. Сучасний український конституціоналізм формується сьогодні не лише під впливом власного національного конституційного розвитку.
Глобальний конституціоналізм, наднаціональні досягнення на базі порівняльного конституційного права значною мірою формують прагматично-науковий підхід та створення в Україні відповідних практик конституційного ладу, в основі якого мають бути утверджені справедливі та ефективні відносини співпраці і спільної відповідальності у владному трикутнику – людина, суспільство і держава.
Для української держави, її правової системи та політики у сучасних умовах надзвичайно важливо, щоб український конституціоналізм відбувся не лише як ідея, ідеологія, як інноваційна доктрина у сфері права і політики, а став реально-працюючим феноменом, в основу функціонування якого дійсно покладено систему цінностей верховенства права, невичерпність прав і свобод людини, а також демократичну організацію влади.
Формування в нашій державі конституціоналізму саме європейського зразка об’єктивно супроводжується науково-теоретичним осмисленням, філософським, конституційно-правовим порівняльним аналізом його змісту, розвитком доктринального бачення цього суспільно-правового феномену, усвідомленням його фундаментальних цінностей, принципів та засад і, зрештою, визначенням актуальних пріоритетів та завдань формування позитивної практики.
Стан дослідження проблеми. Повертаючись до ретроспективи та аналізуючи сьогоднішній стан наукових розвідок, відзначимо, що дослідженню проблем конституційно-правової проблематики конституційної скарги, у тому числі і здійсненню академічних досліджень, дисертаційних робіт у національному праві присвятили увагу Айріян К.Б, Алексеєнко І.Г., Барабаш Ю.Г., Бодрова І.І,, Бринь Т.Ю., Гультай М.М., Євграфов П.Б., Єзеров А.К., Петришин О.В., Савчин М.В., Серьогіна С.Г., Терлецький Д.С., Шаповал В.М., Шевчук С.В., Христова Г.О. та ін.
Виклад основного матеріалу. Беручи до уваги очевидну потребу створення належного функціонування конституційного ладу України з справжнім гарантуванням та захистом прав людини, серед останніх новел інноваційного формування національного конституціоналізму у ході конституційної та судово-правової реформ 2016 року було запроваджено інститут конституційної скарги.
Дійсно, конституційна скарга є новим для українського конституційного законодавства інститутом, поява якого на теперішньому етапі безпосередньо зумовлена внесенням змін до статті 55 Конституції України. Приписи цієї статті було доповнено частиною четвертою про те, що «кожному гарантується право звернутися з конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених Конституцією та у порядку, визначеному законом. Підстави такого звернення також встановлені на конституційному рівні у статті 151-1, де зазначено, що Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України. Конституційна скарга може бути подана в разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано.
Зауважимо, що актуальність практичного запровадження конституційної скарги виникла в Україні достатньо давно. Певний консенсус був досягнутий щодо необхідності запровадження цього конституційного інституту ще на початку 2000-х років. Здається, ініціаторами такої дискусії виступили судді Конституційного Суду України, де власне і накопичувався насамперед досвід конституційного правосуддя.
Зокрема, колишній суддя Конституційного Суду України П.Б. Євграфов у той час відзначав те, що механізм захисту конституційного принципу прав і свобод людини і громадянина, конкретизований у статті 43 Закону України «Про Конституційний Суд України» (стара редакція – прим. авт.), є досить складним, а сам Конституційний Суд є важкодоступним для пересічних громадян. І оскільки, з одного боку, згідно Конституції виключно законами України регулюються основні права та свободи, гарантії цих прав, обов’язки тощо, а з іншого – кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій та бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових, службових осіб, то цілком логічно постає питання щодо права громадян на звернення до Конституційного Суду з конституційною скаргою на закони, якими порушуються права і свободи людини і громадянина[1].
Ця проблема достатньо жваво обговорювалася в науковому середовищі. Так, професор А.В. Селіванов розглядав відсутність у людини права подавати конституційну скаргу до Конституційного Суду як одну із істотних прогалин конституційного правосуддя і обмеження гарантій щодо оскарження неправових законів1,[2].
В.М. Шаповал розглядає конституційну скаргу як правовий засіб ініціювання в органі конституційної юрисдикції, насамперед фізичною особою, спеціальної процедури захисту конкретного права, що порушено актом, виданим державним органом або посадовою особою в системі виконавчої влади, чи рішенням суду загальної юрисдикції [3].
Запровадження конституційної скарги, як необхідної гарантії прав людини, під впливом конституційної науки сприймав із самого початку дискусії й політикум України.
Таким чином, ще у процесі підготовки відповідних конституційних пропозицій у 2007-2009 роках інститут конституційної скарги було вперше запропоновано запровадити на рівні Конституції України.
Згодом Конституційна Асамблея у 2011-2014 роках підготувала системні пропозиції в частині гарантування прав і свобод людини, де однією із актуальних новел було представлено інститут конституційної скарги як одного із засобів розширення принципу прямої дії Конституції України, підсилення верховенства права, забезпечення формування правової системи України на основі розуміння безумовного пріоритету цінностей прав і свобод людини. З іншого боку, інститут конституційної скарги у конституційно-правовому аспекті розглядався також як додатковий спосіб забезпечення ефективної діяльності власне Конституційного Суду України.
Безумовно, що в умовах пріоритету побудови правової і демократичної держави, як завдання формування справді реально функціонуючого конституційного ладу такі новели були важливими і не могли бути відкинутими, непоміченими і на наступних етапах функціонування державності тощо.
Саме тому при внесенні змін до Конституції України у 2016 році однією із небагатьох позитивних та привабливих новел, яка взята до уваги як напрацьована раніше, була ідея запровадження конституційної скарги, як спеціальної індивідуальної, персоніфікованої форми звернення до Конституційного Суду України, насамперед, з метою захисту прав і свобод особи, а також здійснення належного конституційного контролю, з іншого боку, – надаючи Конституційному Суду України, як єдиному органу конституційної юрисдикції, відповідні додаткові повноваження, вочевидь ставилося завдання не обмежуватися лише захистом певної особи. На нашу думку, у цьому контексті йдеться також про розширення можливостей системи конституційної демократії як основи належного функціонування конституційного ладу України, наповнюючи цю систему додатковим, субсидіарним засобом конституційного контролю у сфері діяльності законодавчої та судової влади.
Водночас, з огляду на те, що у Конституції України закладена можливість звертатися з конституційною скаргою до Конституційного Суду України лише після того, як усі інші національні засоби юридичного захисту буде використано, цей вид звернень громадян до Конституційного Суду України може бути фільтром у національній правовій системі можливостей звернення до Європейського Суду з прав людини згідно Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
У всіх країнах, де існує Конституційний Суд, індивідуальна конституційна скарга є логічним вибором у якості такого засобу правового захисту, оскільки така скарга теж, як правило, є субсидіарною на національному рівні і застосовується тільки після вичерпання засобів правового захисту у звичайних судах, відповідно у останню можливу чергу на національному рівні, до виникнення можливості звернення до Європейського Суду з прав людини (п. 70 Доповіді Європейської комісії за демократію через право (Венеційської комісії) «Про прямий доступ до конституційного правосуддя»)[4]. Цю позицію активно просувають сьогодні судді Конституційного Суду України Головатий С.П., Гультай М.М. та інші вчені[5],[6].
Загалом, ці позиції, на наше переконання, вимагають всебічної підтримки. Однак, як наш погляд, при одній умові. Конституційно-правова природа конституційної скарги має бути дотримана повністю у класичному її розумінні, а відтак має бути також сформована належна конституційно-правова практика застосування цього інституту. Конституційна судова практика щодо конституційних скарг повинна стати потужним інструментом формування права, розвитку його на засадах справедливості й загального блага для громадян та органів публічної влади. Конституційна скарга, вважає д.ю.н. О.В. Щербанюк, через реформу судової влади 2016 року стала базовим елементом правового життя, підтвердженням пріоритету прав і свобод людини перед будь-яким законом, який їх обмежує, і має примусити владу до самообмеження та врахування конституційних цінностей[7].
Проте сьогодні, навіть з огляду на те, як і у які строки забезпечувався процес запуску інституту конституційної скарги в Україні, ми вже маємо певні проблеми та необхідність їх вирішення з вищезазначених позицій. Зокрема, йдеться про необхідність здійснення системного дослідження теоретичних та практичних проблем цього процесу. Зараз важливо сформувати, насамперед, комплекс загальнотеоретичних питань, що пов’язані з природою конституційної скарги, по-друге, виокремити проблеми процедури підготовки та розгляду скарг, по-третє, проаналізувати питання строків у процесі розгляду скарг, і наостанок, виокремити проблеми забезпечення виконання рішень за наслідками розгляду конституційних скарг. Безперечно, неможливо проаналізувати в межах однієї наукової статті усі аспекти порушених проблем, тому зупинимося на аналізі, на наш погляд, ключових проблем.
Процедура практичної реалізації нового права звернення з конституційною скаргою навіть після його запровадження була певний період ускладнена самою державою. Спочатку – парламентом, згодом – Конституційним Судом України. Адже лише 13 липня 2017 року Верховна Рада України ухвалила нову редакцію Закону України «Про Конституційний Суд України», яким із суттєвим запізненням було врегульовано процедуру розгляду конституційних скарг. Значною мірою стримав у часі впровадження інституту конституційної скарги також і Конституційний Суд України, який лише 22 лютого 2018 року схвалив своєю постановою 1-пс/2018 Регламент Конституційного Суду України, а 29 березня того ж року сформував свою структуру у вигляді відповідних колегій і сенатів.
Попри те, що на підставі статей 8, 55, 151-1, 151-2 Конституції України наявність права звернення до Конституційного Суду України за визначених умов виникла одразу після набуття чинності змінами та доповненнями до Конституції України згідно із Законом № 1401-VIII від 02.06.2016 року, процедури реального впровадження цього інституту в Україні відбулися із затримкою фактично майже на півтора роки. Є парадоксальною ситуація, коли конституційна скарга запроваджується як довгоочікуваний субсидіарний, додатковий механізм посилення прямої дії Конституції України ефективного захисту прав людини Конституційним Судом України, а процес її запровадження не забезпечується цим Судом безпосередньо на підставі Основного Закону України. За нашим підрахунком, беручи до уваги інформацію з офіційного сайту Конституційного Суду України, за період з жовтня 2016 року до квітня 2018 року до Суду надійшло майже 500 конституційних скарг. Ця ситуація склалася за умов того, що Конституційний Суд України декларує свою готовність послідовно продовжувати у своїх рішеннях принцип дружнього ставлення до міжнародного права, основними вимогами якого у процесі прийняття рішень Конституційним Судом України є дотримання верховенства права та врахування як його принципів, так й інших міжнародних стандартів[8]. Насамперед, дивною ця ситуація виглядає з позиції необхідності застосування належних процедур і принципів юридичної визначеності, пропорційності тощо.
Доктор юридичних наук С.В. Шевчук слушно вважає, що однією зі складових конституціоналізму є те, що Конституційний Суд України повинен здійснювати судовий конституційний контроль за юридичною і фактичною діяльністю держави та її органів, захищати конституційні права людини, зокрема, на підставі інституту конституційної скарги. Пропонує надалі не обмежуватися Україні «нормативним» різновидом конституційної скарги, як це є сьогодні, а запровадити так звану «повну» форму конституційної скарги, як, до прикладу, є у Німеччині. Звичайно, такі намагання треба тільки вітати і підтримувати, бо саме повна конституційна скарга може цілковито захистити права людини, виступати всебічною гарантією конституційного ладу України через запровадження ефективного конституційного контролю.
І все ж, упродовж періоду функціонування навіть обмеженої «нормативної» скарги в Україні вже виникла низка питань загальнотеоретичного плану, які потребують вирішення.
Відповідно до статті 55 Конституції України гарантується право звернутися, зокрема, із конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених цією Конституцією. При цьому у статті 151-1 Конституції України, зокрема, визначено, що Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України. Конституційна скарга може бути подана в разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано[9]. Водночас питання правового упущення конституційного механізму у цьому питанні законодавець намагається вирішувати через Закон України «Про Конституційний Суд України», насамперед виходячи з того, що порядок розгляду конституційної скарги визначається законом. Так, стаття 55 Закону України «Про Конституційний Суд України», даючи законодавче визначення конституційної скарги, уточнює, що у питаннях неконституційності закону йдеться про альтернативні дві, а не одну, як у Конституції, нормативні опції: по-перше, про закон загалом; по-друге, про окремі його положення.
З іншого боку, конституцієдавець і законодавець, навіть будучи парламентом одного і того ж скликання, по-різному також визначають питання предмету конституційності законів, що оскаржують у конституційній скарзі. Адже якщо взяти до уваги вимоги Закону щодо оформлення цієї скарги, то серед обов’язкових умов обґрунтування тверджень щодо неконституційності закону України (його окремих положень), є необхідність зазначення, яке з гарантованих Конституцією України прав людини, на думку суб’єкта права на конституційну скаргу, зазнало порушення внаслідок застосування закону. Тобто при надзвичайно широкому конституційному підході до предмету оскарження конституційності закону у конституційній скарзі, визначеному статтею 151-1 Конституції України, на законодавчому рівні і без того обмежена – субсидіарна, нормативна – форма конституційної скарги звужена ще більше. За логікою законодавця оскаржити можна лише гарантоване Конституцією України право людини. З цього випливає, як мінімум, декілька дискутивних позицій, які вже лише частково знайшли своє висвітлення у наукових дослідженнях.
З точки зору функціонального призначення інституту конституційної скарги, що має подвійну юрисдикційну природу, передусім він все ж є засобом захисту прав і свобод від свавілля публічної влади (її дій, рішень, бездіяльності). При цьому, очевидними є намагання українського законодавця (до речі, не тільки українського, а до прикладу, також і Польського) відсилати до переліку прав і свобод, визначених, а відтак і гарантованих Конституцією. Однак сутнісний зміст прав і свобод людини, доктринальне загальне тлумачення та інтерпретаційні правові позиції Конституційного Суду України щодо статей 3, 22 Конституції України виходять з невичерпності фундаментальних прав і свобод людини, які закріплені Конституцією України та ґрунтуються на широкій системі цінностей, що лежать в основі права: гідність, рівність, повага тощо. Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 7 листопада 2018 року № 9-р/2018 у справі про визнання неконституційними положень пункту 7 розділу II Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» зауважив, що гідність людини належить до фундаментальних цінностей, захищених Конституцією України та становить основу системи конституційного захисту прав і свобод людини і громадянина[10].
Отже, з одного боку, держава, публічна влада у ній має бути організована таким чином, щоб захищати права, свободи, мати легітимну мету створення та функціонування, бути належно та пропорційно обмеженою. А тому, в основу предмету конституційної скарги можуть бути покладені положення законів, що не відповідають положенням не лише Розділу ІІ Конституції України, а й іншим конституційним приписам, як це також вже передбачено пунктом 5 частини другої статті 55 Закону України «Про Конституційний Суд України». Таким чином, здається, є необхідність додаткове обтяжуюче обмеження пункту 6 цієї ж частини та статті вилучити з тексту Закону.
Саме такий підхід, на нашу думку, відповідатиме духу та букві конституційного сенсу запровадження у чинному вигляді статей 55, 151-1 Конституції України. Безперечно, такий підхід законодавця міг би швидко та ефективно відформатовати і Конституційний Суд України шляхом власного інтерпретаційного тлумачення при здійсненні належного конституційного контролю під час розгляду конституційних скарг, беручи до уваги принцип верховенства права, невичерпність прав і свобод людини, їх невідчужуваності, непорушності. Однак формування практики прийнятності конституційної скарги за період 2016 – 2019 років свідчить про дещо формальний підхід Суду при визначенні відповідності конституційних скарг вимогам закону. Згідно Щорічної інформаційної доповіді Конституційного Суду України за 2018 рік із 426 клопотань, що були повернуті заявникам у зв’язку з невідповідністю за формою вимогам, у 282 випадках було не дотримано вимог пункту 6 частини другої статті 55 Закону[11].
Як також слушно вважає професор М.В. Савчин, беручи до уваги Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м’якого покарання) від 2 листопада 2004 р. № 15-рп/2004[12] та Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення третього речення частини першої статті 13 Закону України «Про психіатричну допомогу» (справа про судовий контроль за госпіталізацією недієздатних осіб до психіатричного закладу) від 1 червня 2016 р. № 2-рп/2016[13] викривлення сутності змісту основоположного права у Законі України «Про Конституційний суд України» через неналежне правове регулювання має стати об’єктом судового конституційного контролю, оскільки з огляду на принцип пропорційності та вимоги статті 64 Конституції України можуть застосовуватися лише ті обмеження у здійсненні прав, які прямо визначені у Конституції України, переслідують легітимну мету у демократичному суспільстві, відповідають вимогам адекватності соціально обумовлених цілей і не можуть посягати на сутнісний зміст права[14]. На нашу думку, це вимагає, очевидно, формування окремої ґрунтовної юридичної позиції Конституційного Суду України за рахунок спеціального рішення. Наразі Конституційний Суд України розглядає низку законопроектів щодо змін до Конституції України (хаотичних, несистемних та невідкладних змін до Конституції України – оцінка автора), що дає Конституційному Суду України усі підстави повернутися до фундаментального правового питання сутності українського конституціоналізму – сутнісного змісту права в контексті невичерпності прав людини.
Ще одним ключовим питанням, як у плані науково-теоретичного пошуку, так і практичному плані застосування конституційної скарги, насамперед, в контексті ефективності національного судового захисту прав та свобод людини, гарантування системи конституційного порядку як основи конституційного ладу України є питання реального виконання інститутом конституційної скарги функцій належного національно-правового фільтру для справ, що можуть розглядатися ЄСПЛ.
Сучасний стан конституційно-правового регулювання цього інституту, наукові дослідження та розвідки, зрештою, практика розгляду конституційних скарг Конституційним Судом України, а також практика судів загальної юрисдикції на теперішній час свідчить про те, що відповіді на ключові питання «фільтраційної» теми конституційної скарги: чи повинен цей засіб захисту бути обов’язково вичерпаним згідно статті 35 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод тоді, коли особа має намір звернутися до ЄСПЛ, поки остаточно немає[15]. Зауважимо, що відповідне національне законодавство, у тому числі й процесуальні кодекси України, не зазнали у цьому контексті змін та доповнень, крім включення до переліку підстав для перегляду судових рішень з підстави встановлення Конституційним Судом України неконституційності (конституційності) закону, іншого правового акту чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане.
Попри те, що ця проблема не є новою для науки і практики конституційного права, її аналіз вбачається актуальним як з наукової, так і з практичної точок зору. Зокрема, фахівці Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) у дослідженні про прямий доступ до конституційного правосуддя 2011 р. присвятили одну з його частин питанню індивідуальної скарги як національного «фільтра» для справ, що передаються до ЄСПЛ (пункти 69-93)[16].
Г. Христова, аналізуючи наукову літературу, приходить до висновку, що «…можливість особи отримати прямий індивідуальний доступ до органу конституційного правосуддя є ефективним способом уникнення перенавантаження Страсбурзького Суду. Статистичні дані, представлені самими Судом, показують, що ті країни, в яких існує конституційний механізм подання скарг, мають меншу кількість заяв до Європейського Суду з прав людини»[17]. Аналогічної позиції дотримуються судді Конституційного Суду України, а також учені С.П. Головатий, М.М. Гультай, П.М. Рабінович, М.Д. Савенко, Д. Шаров та ін.
Водночас аналіз наявного в Україні досвіду, практики подання заяв до ЄСПЛ громадянами України, відповідна статистика ЄСПЛ показують, що протягом 2016 року до ЄСПЛ було подано 18171, 2017 року – 7112 звернень, у 2018 році – 7267 звернень[18]. Таким чином, треба визнати, що за увесь час дії в Україні інституту конституційної скарги, попри усі науково-теоретичні сподівання, цей інститут, так званого, «фільтраційного» навантаження поки не забезпечує. Що, на нашу думку, свідчить на сьогодні про неефективність конституційно-правового механізму інституту конституційної скарги. І лише коли конституційна скарга запрацює на повну потужність, неодмінно зміниться кількість поданих заяв до ЄСПЛ, істотно укріпивши національну систему судоустрою та захисту прав людини[19].
Безперечно, такі підходи слід лише вітати. Ідучи у науково-дослідному фарватері основних підходів Європейської Комісії «За демократію через право», затверджених у Доповіді Комісії «Про прямий доступ до конституційного правосуддя», вони прогностично, як на наш погляд, підтверджують позицію, що об’єктивно у країнах, де існує спеціалізований Конституційний суд, індивідуальна скарга до цього Суду являється логічним вибором в якості такого засобу правового захисту, оскільки така скарга теж, як правило, є субсидіарною на національному рівні і застосовується тільки після вичерпання засобів правового захисту у звичайних судах, відповідно на останній можливій стадії на національному рівні, до виникнення можливості звернення до Європейського суду з прав людини.
З цієї точки зору наукові погляди до конституційної скарги як національного фільтру перед зверненням до ЄСПЛ заслуговують на підтримку. Однак не варто при цьому забувати, що для того, аби конституційна скарга стала ефективним національним фільтром та обов’язковим засобом правового захисту, який необхідно вичерпати в сенсі статті 35 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, національне законодавство і конституційно-правові практики, як зауважено у Доповіді, повинні бути ефективними в контексті статті 13 цієї ж Конвенції. Більше того, Інтерлакенська декларація вимагає від держав-учасників створення саме ефективних субсидіарних конвенційних механізмів з метою забезпечення прав і свобод, передбачених Конвенцією[20].
У цьому контексті надзвичайно важливою є практика українського конституційного правосуддя щодо запровадження у рішеннях Конституційного Суду України доктрини дружнього ставлення до міжнародного права, згідно якої практика тлумачення і реалізації конвенційних прав Європейського Суду з прав людини, позиції Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційської комісії) застосовуються при ухваленні рішень Суду. Усталені європейські правові позиції і стандарти стають справжнім джерелом інтерпретації національного конституційного правосуддя аналогічно, як це передбачено статтею 31 Віденської Конвенції «Про право міжнародних договорів», а також у Рекомендації Rес(2004)5 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо перевірки законопроектів, існуючих законів та адміністративної практики на відповідність стандартам, викладеним в Європейській конвенції з прав людини[21] та інших міжнародних документів, де йдеться про застосування Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод у світлі прецедентної практики ЄСПЛ.
Законодавчий механізм правового регулювання конституційної скарги явно хибує правовою невизначеністю та має низку недоліків, що, на наш погляд, не дозволяють Конституційному Суду України належно застосовувати цей інститут. Зокрема, у статтях 77 і 78 Закону України «Про Конституційний Суд України» закріплені дискреційні повноваження Конституційного суду України. Йдеться про «виняткові випадки», коли Суд з власної ініціативи може, до прикладу, як виняток, поза обов’язковими умовами прийнятності, визнати розгляд конституційної скарги необхідним із мотивів суспільного інтересу. У іншому винятковому випадку, при розгляді конституційної скарги Суд (Велика Палата) з власної ініціативи може вжити заходів щодо забезпечення конституційної скарги через видачу забезпечувального наказу як виконавчого документу у тому разі, коли вбачається необхідність запобігти незворотнім наслідкам. У обох випадках йдеться про оціночні, суб’єктивні, а відтак чітко не визначені законодавцем способи поведінки Конституційного Суду України, які, з одного боку, можуть бути спрямовані на захист прав і свобод людини, а з іншого – усе ж допускають певну можливість сприйняття суспільством способу ухвалення рішень в умовах загальної суспільної недовіри до суду як упередженої, нелегітимної тощо, що у принципі є неприпустимим.
За період дії цього законодавчого механізму, власне, Конституційний Суд України поки що також не сформував відповідних юридичних позицій, що дали б можливість однозначного застосування положень Закону, формування відповідної конституційної практики.
За таких умов є очевидна потреба вдосконалення законодавства про Конституційний Суд України. Тим більше, що і Президент держави, і парламент очевидно розуміють потребу у сформуванні поняття «суспільний інтерес» та визначенні його критеріїв для правових, політичних процесів та процедур. Так, у своїх зауваженнях до Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії» від 06 червня 2019 року Президент України звертає увагу на необхідність встановлення критеріїв визначення суспільного інтересу[22].
Нині поняття «суспільний інтерес» використовується в сфері інформаційних правовідносин. Зокрема, термін «суспільний інтерес» вживається у статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», хоча на нормативному рівні відсутнє легальне визначення[23]. Щоправда, у свій час у проекті цього Закону у процесі його ухвалення містилося визначення цього терміну, проте в остаточній редакції його було виключено [24]. Таким чином, в інформаційному законодавстві та відповідній сфері існує проблема вдосконалення правового регулювання базових визначень понять для низки важливих правовідносин в державі.
Як показує правозастосовча практика, це спричиняє серйозні ускладнення дії законодавства України аж до виникнення значної кількості судових спорів, насамперед з огляду на те, що кожного разу суб’єкти права, а також згодом суди, мають обов’язок у кожному конкретному випадку з’ясовувати, чи має місце суспільний інтерес. З огляду на це, у Постанові пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» міститься перелік підстав, які дають змогу визначити, становить така інформація суспільний інтерес чи ні, якщо її поширення сприяє: 1) дискусії з питань, що хвилюють суспільство чи його частину, необхідності роз’яснення питань, які важливі для актуальної суспільної дискусії; 2) з’ясуванню та розумінню причин, які лежать в основі рішень, які приймає державний орган, орган місцевого самоврядування, його службова чи посадова особа; 3) посиленню підзвітності і підконтрольності влади суспільству загалом, у тому числі шляхом забезпечення прозорості процесу підготовки і прийняття владних рішень; 4) дієвому контролю за надходженням та витрачанням публічних коштів, розпорядженням державним або комунальним майном, розподіленням соціальних благ; 5) запобіганню розтраті, привласненню публічних коштів і майна, запобіганню незаконному особистому збагаченню публічних службовців; 6) захисту навколишнього середовища, виявленню завданої або можливої шкоди екології, обізнаності суспільства про дійсний стан довкілля та чинники, які на нього впливають; 7) виявленню ризиків для здоров’я людей, для громадської безпеки і порядку, запобігання їм та їх наслідкам; 8) виявленню шкідливих для людини наслідків діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб; 9) інформуванню про діяльність органів публічної влади (державних органів, органів місцевого самоврядування), про їхні внутрішні правила, організацію роботи тощо; 10) інформуванню про діяльність та поведінку публічних осіб, тобто осіб, які обіймають посади публічної служби та/або користуються публічними ресурсами, а також, у ширшому значенні, осіб, які відіграють певну роль у громадському житті – в політиці, економіці, мистецтві, соціальній сфері, спорті чи у будь-якій іншій сфері; 11) викриттю недоліків у діяльності органів публічної влади, їх працівників; 12) виявленню порушень прав людини, зловживання владою, корупційних правопорушень, неетичної поведінки публічних службовців, невиконання (чи неналежного, недбалого виконання) ними своїх обов’язків, дискримінації за будь-якою ознакою; 13) інноваціям, науковим дослідженням; 14) економічному розвитку, підприємницькій діяльності, інвестиціям; 15) виявленню фактів введення громадськості в оману[25].
Отже, у свій час Вищий адміністративний суд України зорієнтував суди України на однозначне розуміння судами та учасниками проваджень у порядку адміністративного судочинства розуміння категорії суспільного інтересу, чим спонукав до якості та ефективності розгляду відповідних судових спорів, сприяв забезпеченню однакового застосування відповідного законодавства.
Висновки. Таким чином, резюмуючи результати дослідження інституту конституційної скарги в механізмі гарантування та розвитку конституційного ладу України можемо констатувати, що конституційна скарга стає базовим елементом правового життя, підтвердженням пріоритету прав і свобод людини перед будь-яким законом, який їх обмежує, та повинна примусити владу до самообмеження і врахування конституційних цінностей. Ця нова правова реальність – досягнення інтеграції конституційних принципів та норм у конституційному правосудді, від якого суспільство очікує прямого застосування передбачених Конституцією України гарантій у виконанні публічно-правових зобов’язань держави перед кожним громадянином.
Однак сучасна конституційна практика доводить, що механізм звернення та розгляду конституційної скарги, алгоритм прийнятності (фільтрації) конституційних скарг потребує суттєвого вдосконалення. Правовий ефект цього конституційно-правового інституту буде досягнутий тільки із запровадженням повної, а не нормативної конституційної скарги, що забезпечить належне функціонування конституційного ладу України зі справжнім гарантуванням та захистом прав людини.