Проблеми охорони конституційних прав дітей-сиріт і дітей, які позбавлені батьківського піклування, в умовах воєнного стану

Постановка проблеми. У ст. 52 Конституції України^[1] закріплено, що утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Це положення передбачає водночас конституційне право дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, на утримання та виховання, а також конституційний обов’язок держави забезпечити ці права.

Термін «утримання» охоплює сплату аліментів, які забезпечують базові потреби дитини, додаткові витрати, потреба в яких зумовлена особливими обставинами, та утримання в натуральній формі^[2]. При цьому державні гарантії щодо утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, тлумачать широко. Зокрема, відповідно до ч. 4 ст. 5 Сімейного кодексу України^[3], держава бере під свою охорону кожну дитину-сироту і дитину, позбавлену батьківського піклування. Охорона передбачає створення умов для реалізації та захисту як особистих немайнових і майнових прав дитини, передбачених Конституцією України, так і закріплених в інших нормативно-правових актах. Водночас встановлення форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, створює також можливості для законного представництва таких дітей. Конституційно закріплено, що в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Однак не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені ст. 52 Конституції. Отже, найкращі інтереси дитини мають першочергове значення навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану, і обов’язок держави захищати дітей не лише не скасовується, а й посилюється. Діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, належать до категорії осіб, найвразливіших до наслідків війни. Тому відсутність оперативної державної реакції та належного інституційного правового забезпечення може призвести до грубого порушення їхніх прав. Зазначеним вище обумовлюється актуальність дослідження проблем охорони конституційних прав дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, в умовах воєнного стану.

Стан опрацювання проблематики. Теоретичні аспекти форм влаштування дітей, позбавлених батьківського піклування, досліджувалися у працях І. Я. Верес^[4], Н. П. Косенко^[5], Л. В. Красицької^[6], М. В. Менджул^[7], У. В. Романюк^[8] та інших вчених. Водночас проблеми правової охорони прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, у разі встановлення окремих форм влаштування потребують подальшого аналізу. Це дослідження присвячене проблемним питанням забезпечення охорони прав як на території України, так і за її межами з урахуванням сучасних викликів, спричинених воєнним станом.

Метою статті є дослідження проблемних питань щодо отримання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, і встановлення форм влаштування, включаючи тимчасові, а також питань, пов’язаних з охороною прав дітей, які переміщені за кордон і яким надано тимчасовий захист.

Виклад основного матеріалу. Розгляд окресленої проблематики варто розпочати з дослідження засад забезпечення права на отримання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, як умови наступного влаштування, а також питань здійснення тимчасових заходів влаштування. Отже, відповідно до ст. 1 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування»^[9] та ст. 1 Закону України «Про охорону дитинства»^[10]:

• дитина-сирота – це дитина, в якої померли чи загинули батьки;
• діти, позбавлені батьківського піклування, – це діти, які залишилися без піклування батьків у зв’язку з позбавленням їх батьківських прав, відібранням у батьків без позбавлення батьківських прав, визнанням батьків безвісно відсутніми або недієздатними, оголошенням їх померлими, відбуванням покарання в місцях позбавлення волі та перебуванням їх під вартою на час слідства, розшуком їх органами Національної поліції, пов’язаним з відсутністю відомостей про їх місцезнаходження, тривалою хворобою батьків, яка перешкоджає їм виконувати свої батьківські обов’язки, а також діти, розлучені із сім’єю, підкинуті діти, батьки яких невідомі, діти, від яких відмовилися батьки, діти, батьки яких не виконують своїх батьківських обов’язків з причин, які неможливо з’ясувати у зв’язку з перебуванням батьків на тимчасово окупованій території України, в районах проведення антитерористичної операції, здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, та безпритульні діти.

Ці законодавчі положення не враховують окремих обставин, за яких дитина може бути фактично позбавлена батьківського піклування в умовах воєнного стану, передбачених у п. 24 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов’язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України No 866 від 24.09.2008, зокрема, коли:

• батьки не виконують своїх обов’язків з виховання та утримання дитини через перебування на територіях, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або які перебувають у тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні) / на тимчасово окупованій території, що підтверджується актом, складеним службою у справах дітей;
• батьки перебувають у розшуку як зниклі безвісти за особливих обставин або визнані такими, що зникли безвісти за особливих обставин, що підтверджується витягом із Єдиного реєстру осіб, зниклих безвісти за особливих обставин (до початку його функціонування – витягом із Єдиного реєстру досудових розслідувань);
• батьки є військовополоненими (перебувають у полоні держави-агресора), що підтверджується довідкою державного підприємства, на яке покладено функції Національного інформаційного бюро відповідно до Закону України «Про оборону України»;
• батьки позбавлені особистої свободи (затримані, взяті в заручники) органами влади держави-агресора (окупаційних адміністрацій та збройних формувань), що підтверджується довідкою державного підприємства, на яке покладено функції Національного інформаційного бюро відповідно до Закону України «Про оборону України»^[11].

Тому з метою сприяння правовій визначеності щодо статусу осіб, позбавлених батьківського піклування, Закон України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» та Закон України «Про охорону дитинства» доцільно доповнити відповідними підставами.

Принагідно доцільно зазначити, що статус дитини, позбавленої батьківського піклування, не виникає автоматично. Ці питання регламентуються відповідно до ст. 11 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування»: вирішення питань щодо встановлення статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, забезпечують органи опіки та піклування. Після встановлення відповідного статусу компетентні органи мають вжити всіх заходів, аби влаштувати дитину в сім’ю громадян України (в одній із форм: усиновлення, опіка, піклування, прийомна сім’я, дитячий будинок сімейного типу)^[12].

Крім цього, у Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов’язаної із захистом прав дитини, передбачена можливість тимчасового влаштування дитини, яка залишилася без батьківського піклування, зокрема дитини, розлученої із сім’єю, що здійснюють у межах компетенції служба у справах дітей та уповноважений орган Національної поліції за місцем виявлення дитини. Отже, держава гарантує дитині право на утримання та виховання ще до встановлення статусу дитини, позбавленої батьківського піклування.

Під час дії на території України надзвичайного або воєнного стану до прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу можуть тимчасово влаштовуватися діти, які залишилися без батьківського піклування, на умовах тимчасового влаштування в межах передбаченої граничної чисельності дітей (п. 2 Положення про прийомну сім’ю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України No 565 від 26.04.2002^[13], п. 3 Положення про дитячий будинок сімейного типу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України No 564 від 26.04.2002^[14]).

У щорічній доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні у 2024 році вказується на порушення права дитини на виховання в сімейному середовищі через недотримання термінів перебування дітей у закладах, до яких вони мають бути влаштовані тимчасово. Наприклад, під час моніторингових візитів встановлено випадки, коли діти перебували в будинку дитини понад 5 років, тоді як термін перебування дитини в будинку дитини визначено тривалістю 6 місяців^[15].

У судовій практиці поширеними є справи про визнання протиправною бездіяльності органів місцевого самоврядування щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей та зобов’язання вчинити дії, спрямовані на створення такої служби^[16]. У цій категорії справ із позовною заявою звертаються, як правило, прокурори. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо незабезпечення права на особливий захист і допомогу з боку держави дітям, які залишилися без батьківського піклування та проживають на території відповідної об’єднаної територіальної громади. Така бездіяльність виявилася в нестворенні відповідного органу – служби у справах дітей, яка повинна забезпечувати реалізацію державної політики щодо захисту прав дитини на території вказаної ради.

Щодо форм реалізації державою конституційного обов’язку утримання та виховання дітей, позбавлених батьківського піклування, то вони мають відповідати найкращим інтересам дітей. Правові, організаційні, соціальні засади та гарантії державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа визначені у Законі України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», згідно з яким держава здійснює повне забезпечення таких осіб. Допомога та утримання не можуть бути нижчими за встановлені мінімальні стандарти, що забезпечують кожній дитині рівень життя, необхідний для фізичного, розумового, духовного, морального та соціального розвитку на рівні, не нижчому за встановлений прожитковий мінімум для таких осіб^[17].

Основними засадами державної політики щодо соціального захисту дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа є створення умов для реалізації права кожної дитини на виховання в сім’ї. Саме тому у ст. 6 названого вище Закону зазначено, що відповідний орган опіки та піклування спершу вживає вичерпних заходів щодо влаштування дитини в сім’ї громадян України – на усиновлення, під опіку або піклування, у прийомні сім’ї, дитячі будинки сімейного типу. До закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, незалежно від форми власності та підпорядкування, дитина може бути влаштована лише в разі, якщо з певних причин немає можливості влаштувати її на виховання в сім’ю^[18].

За даними Державної служби України у справах дітей, станом на 20 листопада 2024 року 58,7 тисячі дітей перебувають у сімейних формах виховання (опіка/піклування, прийомні сім’ї, дитячі будинки сімейного типу). Це становить 93,5 % усіх дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування^[19]. Україна впевнено рухається шляхом реалізації реформи деінституціалізації. Однак станом на кінець 2024 року в Україні функціонує 733 заклади різних типів, форм власності та підпорядкування, у яких створено умови для цілодобового перебування дітей. Отже, забезпечення реалізації та захисту прав дітей, які перебувають у закритих інституційних закладах, є надзвичайно актуальним завданням^[20].

Попри викладене вище, пріоритетною сімейною формою влаштування дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, навіть в умовах воєнного стану залишається усиновлення. Відповідно до ч. 1 ст. 207 Сімейного кодексу України, усиновленням є прийняття усиновлювачем у свою сім’ю особи на правах дочки чи сина^[21]. При цьому, як зауважила Л. В. Красицька, недоцільно відносити патронат до сімейних форм влаштування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, оскільки до сім’ї патронатного вихователя дитину, яка перебуває у складних життєвих обставинах, влаштовують тимчасово. Патронат доцільно вважати квазісімейною формою виховання дитини^[22].

Держава через уповноважені органи здійснює контроль за дотриманням прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Так, органи опіки та піклування, центри соціальних служб або інші уповноважені органи (зокрема, Національна соціальна сервісна служба України) контролюють умови виховання і проживання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, у сім’ях опікунів (піклувальників), усиновителів, у дитячих будинках сімейного типу та в прийомних сім’ях (ч. 13 ст. 24 Закону України «Про охорону дитинства»^[23]). Наприклад, за заявою органу опіки та піклування суд може звільнити особу від повноважень опікуна або піклувальника у разі невиконання нею своїх обов’язків чи порушення прав підопічного (ч. 3 ст. 75 Цивільного кодексу України^[24]).

Проблемним питанням є також незаконне встановлення форм влаштування щодо дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які були переміщені за межі України у зв’язку з війною. На дітей – громадян України поширюється дія Директиви Ради ЄС 2001/55/ЄС від 20 липня 2001 року про мінімальні стандарти надання тимчасового захисту у разі масового напливу переміщених осіб та про заходи, що сприяють збалансованості зусиль між державами-членами щодо прийому таких осіб та відповідальності за наслідки такого прийому^[25].

Відповідно до ст. 2 зазначеної Директиви, «неповнолітні без супроводу» – це громадяни третіх країн або особи без громадянства віком до вісімнадцяти років, які прибувають на територію держав-членів без супроводу дорослої особи, відповідальної за них згідно із законом або звичаєм, доки вони не будуть передані під опіку такої особи, а також неповнолітні, які залишилися без супроводу після в’їзду на територію держав-членів. Протягом періоду тимчасового захисту держави-члени забезпечують розміщення неповнолітніх без супроводу:

(a) з повнолітніми родичами;

(b) у прийомній сім’ї;

(c) у приймальних центрах зі спеціальними умовами для неповнолітніх або в інших приміщеннях, придатних для них;

(d) з особою, яка доглядала за дитиною під час евакуації (ст. 16 Директиви)^[26].

Варто наголосити на тому, що тимчасові заходи захисту, вжиті стосовно дитини, яка має звичайне місце проживання, припиняються, щойно компетентні органи вживуть заходів, яких потребує ситуація. При цьому такими органами є структури держави постійного проживання дитини – тобто України, які під час здійснення своєї юрисдикції застосовують українське законодавство.

Вирішення питання про форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу Україна. Відповідно до ч. 1 ст. 24 Закону України «Про міжнародне приватне право», встановлення і скасування опіки та піклування над малолітніми, неповнолітніми, недієздатними особами, а також особами, цивільна дієздатність яких обмежена, регулюються особистим законом підопічного, яким, своєю чергою, вважається право держави, громадянином якої є особа^[27]. Наведене узгоджується зі змістом ст. 25 Конституції України, згідно з якою Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами^[28].

Актуальним є також питання про усиновлення іноземцями дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які є громадянами України і перебувають за її межами. У ч. 2 ст. 282 Сімейного кодексу України зазначено, що усиновлення іноземцем дитини, яка є громадянином України, здійснене у відповідних органах держави, на території якої проживає дитина, є дійсним за умови попереднього одержання дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері усиновлення та захисту прав дітей^[29]. Слід також акцентувати увагу на тому, що національним законодавством України заборонене усиновлення дітей іноземцями в умовах воєнного стану. Відповідно до п. 135 Порядку провадження діяльності з усиновлення та здійснення нагляду за дотриманням прав усиновлених дітей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України No 905 від 08.10.2008, під час воєнного стану та протягом трьох місяців після його припинення або скасування діяльність з усиновлення дітей громадянами України, які тимчасово або постійно проживають за межами України, та іноземцями, зокрема взяття таких осіб на облік кандидатів в усиновлювачі, видача їм направлень для знайомства та встановлення контакту з дитиною, не здійснюється. Винятком є випадки, коли кандидат в усиновлювачі є родичем дитини, коли кандидати виявили бажання усиновити дитину, яка є рідним братом або сестрою раніше усиновленої ними дитини, або коли один із подружжя бажає усиновити дитину іншого з подружжя^[30].

Разом із тим, відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України, виключно законами України визначаються засади регулювання сім’ї, охорони дитинства, материнства, батьківства, виховання, освіти, культури і охорони здоров’я, а також екологічної безпеки^[31].

Ухвалення іноземними судами чи іншими органами рішень про усиновлення дітей, які є громадянами України, або про інші форми їхнього влаштування не створює автоматично жодних правових наслідків в Україні. Правовими механізмами повернення дитини в Україну є міжнародно-правові інструменти відповідно до Конвенції про цивільно-правові аспекти міжнародного викрадення дітей 1980 року^[32], а також оскарження рішення іноземного суду про усиновлення.

Особливої уваги з боку держави потребують і випадки, коли стосовно дітей – громадян України встановлюється статус біженця. Зокрема, у разі встановлення такого статусу застосовуються положення ст. 6 Конвенції про юрисдикцію, право, що застосовується, визнання, виконання та співробітництво щодо батьківської відповідальності та заходів захисту дітей^[33]. Так, саме органи Договірної Держави, на території якої ці діти перебувають унаслідок їхнього переміщення, мають юрисдикцію вживати заходів, спрямованих на захист особи чи майна дитини.

Водночас статус біженця дитина може отримати відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року^[34] та Директиви 2011/95/ЄС^[35]. У цій Конвенції термін «біженець» означає особу, яка через обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів перебуває за межами країни своєї національної належності і не може або внаслідок таких побоювань не бажає користуватися захистом цієї країни; або, не маючи визначеного громадянства і перебуваючи за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань^[36].

У п. 13 Резолюції 2529 (2024) «Становище дітей України»^[37] Асамблея наголосила, що українські діти залишають Україну через збройну агресію Російської Федерації. Україна не створювала небезпечних умов для життя своїх дітей. Отже, їм має надаватися лише тимчасовий захист на територіях іноземних держав; такий висновок підтримується переважною більшістю правників.

Висновки. Підсумовуючи та конкретизуючи викладене, необхідно зазначити, що конституційне право дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, на утримання та виховання, передбачене у ст. 52 Конституції України, потребує ефективних заходів правової охорони з боку держави, зокрема:

• • правової визначеності щодо підстав та оперативності надання статусу дитини-сироти чи дитини, позбавленої батьківського піклування. Доцільно імплементувати у ст. 1 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» та у ст. 1 Закону України «Про охорону дитинства» підстави для набуття статусу, визначені Порядком провадження органами опіки та піклування діяльності, пов’язаної із захистом прав дитини, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України No 866 від 24.09.2008. При цьому не менш важливим є забезпечення державою ефективної структури компетентних органів;
  • посиленого моніторингу та контролю з боку держави щодо встановлення тимчасових форм влаштування до моменту надання статусу дитини-сироти чи дитини, позбавленої батьківського піклування;
  • подальшого дотримання пріоритетної державної політики щодо створення умов для реалізації права кожної дитини на виховання в сім’ї;
  • протидії незаконному встановленню іноземними державами форм влаштування щодо дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які переміщені за межі України у зв’язку з війною. Зокрема, через використання правових механізмів повернення дитини в Україну відповідно до Конвенції про цивільно-правові аспекти міжнародного викрадення дітей 1980 року, оскарження рішень іноземних судів про усиновлення тощо;
  • активного сприяння держави припиненню статусу біженця, який незаконно та в обхід існуючих підстав і процедур наданий дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, які є громадянами України.