Постановка проблеми. Дослідження зовнішньополітичної функції Верховної Ради України є надзвичайно актуальним у сучасних умовах розвитку української державності та міжнародних відносин. Формування зовнішньополітичних повноважень парламенту невіддільно пов’язане з історією державотворення України, зокрема з процесами набуття нею суверенітету та незалежності.
Стан опрацювання проблематики в літературі. Дослідженням функцій парламентів, зокрема й зовнішньополітичної, займалися та продовжують займатися: Барабаш Ю. Г., Бєлов Д. М., Бориславська О. М., Жалімас Д., Ковальчук В. Б., Назаренко Я. М., Майданник О. В., Омельченко Н. Л., Романюк П. В., Сироїд О. І., Словська І. Є., Совгиря О. В., Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л., Шаповал В. М. та інші.
Виклад основного матеріалу. Аналіз генези зовнішньополітичної функції Верховної Ради України історично доцільно розпочинати з періоду перебування України у складі Радянського Союзу. Ані в актах доби Гетьманщини, зокрема в «Пактах і Конституції прав і вольностей Війська Запорозького…» Пилипа Орлика[1], ані в документах та конституціях часів визвольних змагань 1917-1920 рр.[2] не виявлено положень про зовнішню політику представницьких органів влади.
У часи панування радянської системи влади рад говорити про зовнішньополітичну функцію парламенту де-факто неможливо, адже вся влада в республіках колишнього СРСР – законодавча, виконавча чи судова – повністю контролювалася органами державної безпеки та структурами комуністичної партії безпосередньо з Москви.
Своєю чергою, де-юре закріплення окремих повноважень на рівні квазіконституційних актів відбулося наприкінці 70-х років ХХ століття. Конституції УРСР 1919, 1929 та 1937 рр.[3] не містили жодних положень про зовнішню політику парламенту. Вперше такі норми з’являються у Конституції УРСР 1937 р. (у редакції від 1977 р.), а пізніше дублюються у Конституції УРСР 1978 р. Так, наприклад, у Конституції УРСР 1978 р. повноваження щодо зовнішньої політики надавалися Президії Верховної Ради УРСР як «…постійно діючому органу Верховної Ради УРСР, що є підзвітним їй у всій діяльності і здійснює в межах цієї Конституції функції найвищого органу державної влади УРСР у період між її сесіями»[4]. До основних повноважень Президії Верховної Ради УРСР належали, зокрема, «ратифікація і денонсація міжнародних договорів УРСР, призначення і відкликання дипломатичних представників УРСР в іноземних державах і при міжнародних організаціях, а також прийняття вірчих і відкличних грамот акредитованих при ній дипломатичних представників іноземних держав»[5].
У цьому контексті варто зауважити: оскільки інституту глави держави в УРСР не існувало, Президія Верховної Ради УРСР фактично виконувала роль і постійно діючого органу при парламенті, і роль умовного «колективного глави держави». Також підкреслимо, що фактично Президія була позбавлена самостійності у прийнятті рішень, а всі ключові питання узгоджувалися з керівним центром.
16 липня 1990 року Верховна Рада УРСР прийняла один із найважливіших документів у новітній історії нашої держави – Декларацію про державний суверенітет України. Згідно з положеннями Декларації, «державний суверенітет України – це верховенство, самостійність, повнота і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах»[6].
Окрім засадничих питань визначення державного суверенітету, самовизначення української нації, народовладдя, державної влади, територіального верховенства, економічної самостійності та культурного розвитку, окремий розділ документа був присвячений міжнародним відносинам.
Відповідно до зазначеного розділу, «Українська РСР як суб’єкт міжнародного права здійснює безпосередні зносини з іншими державами, укладає з ними договори, обмінюється дипломатичними, консульськими, торговельними представництвами, бере участь у діяльності міжнародних організацій в обсязі, необхідному для ефективного забезпечення національних інтересів Республіки у політичній, економічній, екологічній, інформаційній, науковій, технічній, культурній і спортивній сферах»[7].
Крім того, зазначалося, що «Українська РСР виступає рівноправним учасником міжнародного спілкування, активно сприяє зміцненню загального миру і міжнародної безпеки, безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах, …визнає перевагу загальнолюдських цінностей над класовими, пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права. Відносини Української РСР з іншими радянськими республіками будуються на основі договорів, укладених на принципах рівноправності, взаємоповаги і невтручання у внутрішні справи»[8].
Аналізуючи положення Декларації про державний суверенітет 1990 року, варто наголосити, що в новітній історії України саме цей документ заклав основи незалежної зовнішньополітичної діяльності. Своєю чергою, на той час Верховна Рада УРСР перебрала на себе виконання зовнішньополітичної функції держави, оскільки інститут президентства в Україні було засновано майже через рік після прийняття Декларації – 5 липня 1991 року[9],[10].
Також у цьому часовому проміжку варто згадати положення Концепції нової Конституції України, схваленої Верховною Радою Української РСР 19 червня 1991 року[11]. Відповідно до її положень, однією з функцій майбутньої законодавчої влади мала стати ратифікація міжнародних договорів.
Не можна оминути увагою і положення проєкту нової Конституції України 1992 року, який було винесено на всенародне обговорення[12]. У цьому проєкті структура парламенту розглядалася у двох варіантах: двопалатні Національні Збори (Рада депутатів і Рада послів) та однопалатні Національні Збори.
У варіанті однопалатних Національних Зборів зовнішньополітична функція мала реалізовуватися через такі повноваження: «надання згоди на укладення міжнародних договорів про державні союзи, економічні і військово-політичні об’єднання та міжнародні організації, державні кордони, а також угод, які стосуються конституційних прав і свобод громадян, громадянства чи потребують фінансових витрат держави; ратифікація, денонсація, призупинення і анулювання дії міжнародних договорів; надання попередньої згоди на укладання міжнародних договорів України, які стосуються прав і свобод людини, громадянства або вимагають фінансових витрат держави; договорів про державні союзи і військово-політичні об’єднання, міжнародні організації та державні кордони; заслуховування доповідей Президента про зовнішнє становище України; надання згоди на призначення і звільнення Президентом України Міністра закордонних справ України, глав дипломатичних представництв України в інших державах та глав представництв України при міжнародних організаціях»[13]. Як бачимо, не всі запропоновані у проєкті 1992 року повноваження щодо реалізації зовнішньополітичної функції парламенту були закріплені в Конституції України 1996 року.
Перехідний етап становлення держави, відсутність нової Конституції (на той час формально продовжувала діяти Конституція УРСР 1978 року) та належного законодавчого регулювання спонукали Верховну Раду України 2 липня 1993 року прийняти Постанову «Про Основні напрями зовнішньої політики України»[14].
Згідно з цією Постановою, Україна як держава: «…1) здійснює відкриту зовнішню політику і прагне до співробітництва з усіма зацікавленими партнерами, уникаючи залежності від окремих держав чи груп держав; 2) розбудовує свої двосторонні та багатосторонні відносини з іншими державами та міжнародними організаціями на основі принципів добровільності, взаємоповаги, рівноправності, взаємовигоди, невтручання у внутрішні справи; 3) не є ворогом жодної держави; 4) засуджує війну як знаряддя національної політики, дотримується принципу незастосування сили та загрози силою і прагне до вирішення будь-яких міжнародних спорів виключно мирними засобами; 5) не висуває територіальних претензій до сусідніх держав і не визнає жодних територіальних претензій до себе; 6) неухильно дотримується міжнародних стандартів прав людини, забезпечує права національних меншин, які проживають на її території, і вживає належних заходів до збереження національної самобутності зарубіжних українців згідно з нормами міжнародного права; 7) виходить із того, що в сучасних умовах додержання прав людини не є лише внутрішньою справою окремих держав; 8) дотримується принципу неподільності міжнародного миру і міжнародної безпеки і вважає, що загроза національній безпеці будь-якої держави становить загрозу загальній безпеці і миру в усьому світі; у своїй зовнішній політиці обстоює підхід «безпека для себе – через безпеку для всіх»; 9) керується принципом примату права в зовнішній політиці, визнаючи пріоритет загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрішньодержавного права; 10) беззастережно дотримується принципу сумлінного виконання всіх своїх міжнародних зобов’язань і вважає належним чином ратифіковані договори частиною свого внутрішнього права; 11) у своїй зовнішній політиці спирається на фундаментальні загальнолюдські цінності і засуджує практику подвійних стандартів у міждержавних стосунках; 12) виступає проти присутності збройних сил інших держав на українській території, а також проти розміщення іноземних військ на територіях інших держав без їхньої чітко висловленої згоди, крім випадків застосування міжнародних санкцій відповідно до Статуту ООН; 13) відповідно до міжнародного права здійснює неозброєні примусові санкційні заходи у випадках міжнародних правопорушень, які завдають їй шкоди; 14) застосовує свої Збройні Сили у випадках актів збройної агресії проти неї та будь-яких інших збройних зазіхань на свою територіальну цілісність та недоторканність державних кордонів або на виконання своїх міжнародних зобов’язань; 15) вважає себе, нарівні з усіма іншими колишніми радянськими республіками, правонаступницею Союзу РСР і не визнає будь-яких переваг і винятків із цього принципу для жодної з держав-правонаступниць без належним чином оформленої згоди всіх цих держав»[15].
Варто додати, що згадана Постанова формально-юридично залишалася чинною в частині, що не суперечила Конституції України, аж до прийняття Верховною Радою України 1 липня 2010 року Закону України «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики»[16].
У ланцюгу нормативного забезпечення зовнішньополітичної функції Верховної Ради України заслуговує на увагу також Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України 1995 року[17]. Сам договір був підтриманий 240 народними депутатами на пленарному засіданні 7 червня, а наступного дня – 8 червня 1995 року – після урочистого підписання Президентом України, Головою Верховної Ради України та народними депутатами, які виявили таке бажання, документ набрав чинності[18].
Щодо зовнішньої політики, то в тексті Конституційного договору ці питання переважно належали до компетенції Президента України, який визначався як глава держави і глава виконавчої влади. Водночас Верховна Рада України у сфері зовнішньої політики наділялася повноваженнями щодо: «…ратифікації, денонсації міжнародних договорів України чи оголошення про їх укладення або приєднання України до них; здійснення контролю за наданням Україною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, а також за укладенням угод про державні позики і кредити та за використанням позик і кредитів, одержуваних Україною від іноземних держав»[19]. Крім того, згідно з положеннями статті 18 Конституційного договору, засади зовнішньої політики визначалися виключно законами України.
28 червня 1996 року Верховна Рада України від імені Українського народу прийняла Конституцію України. Погоджуємося з позицією В. С. Кобрина, що ухвалення Основного Закону України «…стало історичною віхою в процесі українського державотворення»[20]. На конституційному рівні закріплено фундаментальні принципи та цінності, зокрема: статус України як незалежної, демократичної, правової держави, визнання гідності людини найвищою цінністю, розподіл влади, народовладдя, верховенство права та низку інших[21].
Крім того, зовнішню політику визначено серед засад конституційного ладу; у статті 18 Конституції України закріплено, що «Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права»[22].
У тексті Конституції України 1996 року також закладено зовнішньополітичну функцію Верховної Ради України. Вона, зокрема, реалізується через такі повноваження парламенту: надання у встановлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та їх денонсацію; схвалення рішень про надання військової допомоги іншим державам, направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав чи допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України; законодавче визначення засад зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи, основ національної безпеки, організації Збройних Сил України, правового режиму воєнного і надзвичайного стану, що встановлюються виключно законами України. Також до компетенції парламенту належить заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України, затвердження рішень про надання державою позик і економічної допомоги іноземним країнам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, та здійснення контролю за їх використанням[23].
Перші зміни до Конституції України у 2004 році також посилили зовнішньополітичну функцію Верховної Ради України, оскільки парламент, відповідно до пункту 12 статті 85 Конституції України, отримав повноваження призначати за поданням Президента України Міністра закордонних справ України та звільняти його з посади[24].
У липні 2010 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»[25], метою якого було визначення стратегічних векторів розвитку держави. У цьому законі вперше зафіксовано, що «визначення та реалізація засад внутрішньої і зовнішньої політики здійснюються на основі тісної взаємодії та координації зусиль Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади у цьому напрямі»[26].
Також у відповідному нормативно-правовому акті зазначено, що Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні діє «шляхом визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, внесення у разі потреби змін до цього Закону, законодавчого регулювання відносин, спрямованого на впровадження засад внутрішньої та зовнішньої політики у відповідних сферах, здійснення кадрової політики в межах, визначених Конституцією України, здійснення парламентського контролю»[27]. Варто зауважити, що за змістом ці норми залишаються чинними і в поточній редакції Закону України «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики»[28].
Водночас у першій редакції закону було передбачено положення про нейтральний статус України. У статті 11 зазначалося: «Україна як європейська позаблокова держава здійснює відкриту зовнішню політику і прагне співробітництва з усіма заінтересованими партнерами, уникаючи залежності від окремих держав, груп держав чи міжнародних структур»[29].
Курс на нейтральність у зовнішній політиці, обраний режимом свавільного Президента України В. Ф. Януковича, не дістав підтримки ні серед громадян України, ні з боку опозиції чи громадянського суспільства.
Як влучно зауважує О. І. Сироїд, «склад Верховної Ради України VII скликання дозволяв президенту Віктору Януковичу безперешкодно і свавільно концентрувати владу у своїх руках, змінювати Конституцію, обмежувати права і свободи, змінювати зовнішньополітичні пріоритети. Накопичення таких свавільних рішень і обмежень призвело до повстання, сьогодні відомого як Революція Гідності»[30].
Як наслідок, після Революції Гідності Верховна Рада України у 2014 році ухвалила Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відмови України від здійснення політики позаблоковості»[31]. Цим законом внесено зміни щодо стратегічного курсу держави, зокрема зазначено, що «Україна як європейська держава здійснює відкриту зовнішню політику і прагне рівноправного взаємовигідного співробітництва з усіма заінтересованими партнерами, виходячи насамперед з необхідності гарантування безпеки, суверенітету та захисту територіальної цілісності України»[32].
Зазначеним змінам передувала також процедура ратифікації Верховною Радою України «Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони»[33], у вступній частині якої, серед іншого, зазначається, що Європейський Союз «…визнає, що Україна як європейська країна поділяє спільну історію й спільні цінності з державами-членами Європейського Союзу (ЄС) і налаштована підтримувати ці цінності; відзначає важливість, яку надає Україна своїй європейській ідентичності; бере до уваги міцну суспільну підтримку в Україні європейського вибору країни; підтверджує, що Європейський Союз визнає європейські прагнення України і вітає її європейський вибір, у тому числі її зобов’язання розбудовувати розвинуту й сталу демократію та ринкову економіку; визнає, що спільні цінності, на яких побудований Європейський Союз, а саме: демократія, повага до прав людини і основоположних свобод та верховенство права, також є ключовими елементами цієї Угоди…»[34].
Ще значущою у практичній реалізації зовнішньополітична функція Верховної Ради України стала після внесення змін до Конституції України у 2019 році щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору.
Ці зміни насамперед вносилися до преамбули Конституції України, яку після слів «громадянської злагоди на землі України» було доповнено словами «та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України»[35].
Крім того, на Верховну Раду України покладено повноваження не лише щодо визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, а й стосовно «…реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору»[36].
Висновки. З вищезазначеного можна зробити висновок, що правове забезпечення реалізації Верховною Радою України зовнішньополітичної функції:
- не вирізнялося послідовністю та системністю, особливо в період президентства Л. Кучми та В. Януковича;
- протягом тривалого часу базувалося на підзаконних нормативно-правових актах за відсутності Закону України «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики» (відповідний закон було ухвалено лише у 2010 році);
- характеризувалося законодавчою нестабільністю, особливо до 2019 року (наявність кількох редакцій та періодичне внесення змін і доповнень до профільного закону).
Водночас слід констатувати, що проведений аналіз історії становлення зовнішньополітичної функції Верховної Ради України ще раз підтверджує, з одного боку, важливість цього напряму діяльності парламенту для системи розподілу влади (зокрема для стримування повноважень Президента України), а з іншого – необхідність його реалізації для посилення позицій України у зовнішніх зносинах.