Категорія «юридична особа» з точки зору публічного права

Постановка проблеми. Загальновідомий термін «юридична особа» як антитеза терміну для позначення окремої людини – «фізичної особи» – закріпився у правосвідомості юристів практично на інтуїтивному рівні й останнім часом широко вживається у нормативних та наукових текстах публічно-правового спрямування. Водночас зміст цього терміна в рамках публічного права не завжди зрозумілий і однозначний.

Конституція України вживає термін «юридична особа» у статтях 14 та 152 у традиційному цивілістичному сенсі; однак жодних вказівок стосовно статусу юридичної особи у суб’єктів конституційного права Конституція не містить.

У статті 151¹, яка є новелою 2016 року, Конституція надає «особам» (без уточнення змісту цього терміна) право на звернення з конституційною скаргою до Конституційного Суду України. Деталізація цього конституційного положення міститься у статті 56 Закону «Про Конституційний Суд України», де термін «особа» тлумачиться як «фізична або юридична особа»; водночас частина перша цієї статті Закону виключає з числа суб’єктів права на конституційну скаргу «юридичні особи публічного права».

Термін «юридична особа» вживається і в інших законодавчих актах публічного права для характеристики статусу відповідного суб’єкта. Так, наприклад, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є юридичними особами публічного права (стаття 4 Закону «Про центральні органи виконавчої влади»^[1]). Юридичними особами є місцеві державні адміністрації (стаття 4 Закону «Про місцеві державні адміністрації»^[2]) та органи місцевого самоврядування (стаття 16 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»^[3]), суди, у тому числі Верховний Суд (статті 19, 156 Закону «Про судоустрій і статус суддів»^[4]), Вища рада правосуддя (стаття 1 Закону «Про Вищу раду правосуддя»^[5]). Закон «Про запобігання корупції» до суб’єктів, на яких поширюється його дія, відносить «посадових осіб юридичних осіб публічного права» (підпункт «а» пункту 2 статті 3 зазначеного Закону^[6]).

З іншого боку, стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України^[7]) визначає завданням адміністративного судочинства «справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень», по суті протиставляючи юридичних (як і фізичних) осіб владним суб’єктам (у тому числі органам влади). Це протиставлення послідовно дотримується в КАС України. Зокрема, хоча більшість органів влади, як уже зазначалося, мають статус юридичної особи, однак позивач має можливість вибору територіальної підсудності спору, якщо відповідачем є суб’єкт владних повноважень (стаття 25), тоді як позов проти юридичної особи пред’являється в суд виключно за її місцем знаходження (стаття 26). Стаття 43 КАС України визнає адміністративну процесуальну правосуб’єктність, окремо від суб’єктів владних повноважень, за «підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами)», таким чином, не ототожнюючи їх. Наприклад, Верховний Суд, визначаючи статус адміністративної комісії при міськвиконкомі, вказав, що суб’єкт владних повноважень не обов’язково має статус юридичної особи, оскільки такий суб’єкт визначається за наявністю в нього владних управлінських функцій^[8].

Проте відсутність чіткого визначення змісту терміна «юридична особа» у контексті публічних правовідносин призводить на практиці до певних непорозумінь. Наприклад, адміністративними судами було розглянуто спір між управлінням Державної судової адміністрації та місцевим (міським) судом як суб’єктом владних повноважень, у якому позивач скористався своїм статусом юридичної особи «з метою захисту своїх порушених прав та інтересів», хоча цей спір двох владних суб’єктів стосувався питань виплати суддівської винагороди за рахунок коштів бюджету^[9].

У науковій та навчальній правовій літературі термін «юридична особа» теж застосовується поза сферою цивільного права. Так, загальна теорія права позначає цим терміном один із видів колективних суб’єктів правовідносин, відрізняючи їх від органу державної влади^[10]. Підручник «Конституційне право» стверджує, що, оскільки без людей юридична особа існувати не може, вона користується правами людини тією мірою, якою вони можуть бути поширені на юридичну особу^[11], не конкретизуючи змісту останнього терміна.

Адміністративне право України серед основних суб’єктів адміністративного права, поряд з фізичними особами, виокремлює як юридичні особи (сюди віднесені органи влади, об’єднання громадян, підприємства, установи, організації), так і «колективні суб’єкти (утворення), які не мають ознак юридичної особи»^[12]; таким чином, статус юридичної особи не вважається визначальною ознакою для володіння адміністративною правосуб’єктністю^[13].

Суб’єкти, які не є юридичними особами, беруть участь і в конституційних правовідносинах. Так, не є юридичними особами Верховна Рада України, Офіс Президента України та Кабінет Міністрів України. Не мають статусу юридичної особи дільничні виборчі комісії (частина сьома статті 33 Виборчого кодексу України^[14]) та дільничні комісії з референдуму (частина шоста статті 40 Закону «Про всеукраїнський референдум»^[15]). Можуть не бути юридичними особами громадські об’єднання (частина п’ята статті 1 Закону «Про громадські об’єднання»^[16]), які тим не менше підлягають державній реєстрації (стаття 3 Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань»^[17]; далі – Закон «Про державну реєстрацію…»). Громадські об’єднання безвідносно до наявності статусу юридичної особи мають можливість бути залученими до процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом проведення консультацій стосовно важливих питань державного і суспільного життя, розроблення відповідних проектів нормативно-правових актів, утворення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах влади, і, таким чином, уповноважені брати участь у здійсненні громадського контролю за діяльністю органів влади^[18]. Відповідно до статті 11 Закону «Про політичні партії в Україні»^[19], структурні утворення політичної партії можуть (однак не зобов’язані) при державній реєстрації набувати статусу юридичної особи, якщо це передбачено статутом політичної партії; однак їх публічно-правовий статус як місцевої організації політичної партії (у тому числі наявність права висувати кандидатів на місцевих виборах) від набуття статусу юридичної особи не залежить.

Загалом, поширення конструкції юридичної особи на суб’єктів публічних (зокрема адміністративних) правовідносин, на думку науковців, є «не зовсім звичним з погляду юридичної доктрини»^[20], оскільки не повністю зрозуміла його мета; як дещо емоційно зазначає Л. Кисіль, «навряд чи цей термін використовується у законодавстві лише для того, щоб, характеризуючи органи виконавчої влади як юридичні особи, сказати, що вони мають гербову печатку із своїм найменуванням, відповідні бланки і штампи»^[21]. Отже, широке вживання терміну «юридична особа» вимагає пояснення, у чому полягають особливості його змісту в рамках публічного права.

Однак ані в нормативних актах публічно-правової сфери, ані у науковій літературі щодо публічних галузей права немає визначення публічно-правової специфіки «юридичних осіб» у порівнянні з аналогічними суб’єктами, які юридичними особами не є. Яких саме суб’єктів права позначає цей термін у рамках публічного права, єдиного розуміння також немає; його, як правило, доводиться виводити із контексту у кожному окремому випадку, що породжує термінологічну неоднозначність і несе загрозу змістовних непорозумінь. Зокрема, як уже зазначалося, КАС України чітко розмежовує і навіть протиставляє юридичних осіб (як невладних суб’єктів) та органи влади (суб’єкти владних повноважень), тоді як матеріальне адміністративне право відносить до категорії юридичних осіб і органи влади, і невладних суб’єктів – підприємства, установи, організації, однак не уточнює адміністративно-правовий зміст цих термінів, не відмовляє в адміністративній право- і дієздатності суб’єктам, які не є юридичними особами, і не визначає їх адміністративно-правових особливостей порівняно з суб’єктами, які віднесені до юридичних осіб.

Таким чином, дефініцію поняття «юридична особа», яке позначає певну юридичну конструкцію, тобто є абстрактним узагальненням достатньо різноманітних об’єктивно існуючих колективних суб’єктів права, слід шукати поза сферою публічного права, тобто (виходячи з дихотомічного поділу об’єктивного права) у приватному праві.

Звідси випливають дві гіпотези: по-перше, спільні критеріальні (конститутивні) ознаки, які слугують підставою об’єднання цих різних суб’єктів у єдину юридичну конструкцію «юридична особа», також лежать поза сферою публічного права; по-друге, сама ідея юридичної особи має приватно-правову, а не публічно-правову природу^[22], і саме цим пояснюється нечіткий зміст, який вкладається у це поняття у сфері публічного права, де приватно-правові характеристики не відіграють істотної ролі. Нижче викладені аргументи на обґрунтування цих гіпотез, зокрема на підставі пошуку та аналізу відповідних дефініцій.

1. Дефініції правових понять

Науковці різних країн відзначають зростання інтересу до дефініцій з боку законодавця. Так, французький правознавець Р. Кабріяк стверджував: «Право стає все більше і більше роздрібленим, тому визначення допомагають надати чіткої уніфікованості поняттям, розкиданим… навіть по різних галузях права, дають можливості уникнути невідповідностей…»^[23]. Тому слід уникати вузько адаптованих дефініцій («для цілей цього Закону…»), які допускають різний зміст одного і того ж терміну у різних сферах регулювання.

Однак зловживати правовими дефініціями не слід, оскільки вони можуть гальмувати розвиток праворозуміння, який часто йде шляхом поширення змісту певних понять і категорій на суміжні сфери права. Крім того, нормативні дефініції можуть бути «дефектними» – недосконалими, розмитими, внутрішньо суперечливими, надто вузькими чи надмірно розширеними, а отже, неадекватними, що може спричиняти істотні труднощі нормативного регулювання^[24].

Таким чином, дефініція правових понять, тим більше нормативна дефініція, повинна відповідати певним вимогам. Насамперед вона повинна бути достатньо чіткою і несуперечливою, щоб не допускати потенційно свавільного тлумачення змісту при правозастосуванні; інакше порушується принцип юридичної визначеності та стає можливим хибне тлумачення норми права чи припису нормативного акта.

Структура дефініції найчастіше побудована на співставленні родового (більш широкого) і видового (більш вузького) понять із зазначенням видових характеристик, які виокремлюють видове поняття з загального масиву родового (тобто характеристик, обов’язково властивих усім об’єктам, що належать до такого виду, але не всім об’єктам родової категорії).

Кількість і набір необхідних видових характеристик залежить від конкретної ситуації. Однак ці характеристики повинні мати критеріальний характер, тобто визначати, чи відноситься конкретний об’єкт до відповідного виду, передбачаючи чітку відповідь «так» або «ні» стосовно кожної видової характеристики, і бути незалежними між собою (одна видова характеристика не повинна бути обов’язковим наслідком або причиною іншої); іншими словами, критеріальна ознака має бути визначальною (конститутивною).

Застосування певного набору критеріальних видових ознак дозволяє здійснити класифікацію (поділ на відповідні види, групи чи класи) об’єктів певної родової категорії. Кожна критеріальна видова ознака ділить родову категорію на дві частини (за відповіддю «так» або «ні» стосовно наявності в об’єкта такої видової ознаки); вибір двох критеріальних ознак має наслідком поділ родової категорії на 4 види (групи, класи). Більш загально, наслідком застосування п критеріїв є поділ на 2^п видів; не виключено, що при цьому деякі види будуть «порожніми» (якщо об’єктів із таким набором критеріальних видових характеристик об’єктивно не існує).

Зазначені загальні міркування щодо дефініцій застосуємо до аналізу з точки зору публічного права поширених визначень поняття «юридична особа» та найбільш загального поділу категорії юридичних осіб на осіб приватного і публічного права.

2. Поняття «юридична особа»: цивілістична дефініція

Нормативне визначення поняття «юридична особа» міститься у статті 80 Цивільного кодексу України^[25] (далі – ЦК України): «Юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку». Це визначення містить три ключові елементи, зміст яких потрібно проаналізувати.

Родове поняття у цій дефініції позначено терміном «організація», яке нормативно не визначене. У літературі можна навіть зустріти думку, що визнання юридичної особи організацією «не має істотного значення, оскільки будь-яких правових наслідків від наявності чи відсутності ознак організації не наступає»^[26].

Дійсно, термін «організація» у праві широко використовується зовсім в іншому значенні, як складова відомої тріади «підприємства, установи, організації». Зокрема, кожній юридичній особі при її реєстрації присвоюється «ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України» (код ЄДРПОУ). Однак підприємства розглядаються як юридичні особи (стаття 55 Господарського кодексу України) і, тим самим, відокремлюються від організацій; нагадаємо, що адміністративне право традиційно розрізняє органи, підприємства, установи та організації, не ототожнюючи їх.

Для позначення відповідних категорій суб’єктів права широко використовуються похідні поняття – «громадська організація», «благодійна організація», «саморегулівна організація», «релігійна організація», «місцева партійна організація». У всіх цих випадках термін «організація» має значно вужчий зміст, аніж передбачений нормативним визначенням юридичної особи, яке через це стає невизначеним і суперечливим.Пошук змісту поняття «юридична особа» в умовах суперечливого нормативного змісту терміну «організація» змушує звернутися до доктринальних дефініцій останнього терміна.

Серед п’яти різних значень терміну «організація», наведених у Великому енциклопедичному юридичному словнику, найбільш продуктивним є розуміння, відповідно до якого організація – це «вид соціального утворення, сукупність людей, їх груп, формально чи неформально об’єднаних для сумісної діяльності, реалізації у межах певної структури відповідної програми або цілей… на основі спільних інтересів…»^[27]. Застосування такого розуміння організації до визначення юридичної особи по суті відтворює «теорію організації» – один з напрямів тлумачення правового змісту категорії «юридична особа», розроблений в радянські часи^[28], в рамках якого юридична особа розглядається як об’єднання людей (індивідів, фізичних осіб); водночас зауважимо, що, відповідно до статті 83 ЦК України, можливе існування юридичної особи (товариства) з одним учасником, без об’єднання з іншими, а установа, на відміну від товариства, є об’єднанням майна, а не людей (осіб).

Отже, дефініцію, засновану на основі поняття «організація», навряд чи можна вважати належною (не «дефектною»); у всякому разі вона неоднозначна і нечітка.

Розглянемо зміст ознак юридичної особи у її нормативній дефініції (сформульованих у бланкетному вигляді), які виконують роль видових: організація «створена» та «зареєстрована» («у встановленому законом порядку»).

Друга із цих «ознак», пов’язана з реєстрацією, по суті не відіграє жодної ролі у дефініції юридичної особи. Дійсно, «організація» набуває статусу юридичної особи лише з моменту державної реєстрації^[29]. Внаслідок заявницького характеру реєстрації (частина перша статті 4 Закону «Про державну реєстрацію…») зміст процедури реєстрації полягає в офіційному визнанні державою факту створення юридичної особи (частина перша статті 1 Закону «Про державну реєстрацію…»), що передбачає існування довершеного факту створення перед проведенням реєстрації. По суті державна реєстрація означає лише перевірку наявності в «організації» тих характеристик (ознак), якими має володіти юридична особа; отже, саме наявність таких ознак є підставою, а реєстрація – обов’язковим наслідком їх наявності. Звідси випливає питання: які ознаки новоутвореного суб’єкта («організації») дають підстави зареєструвати його як юридичну особу? Дефініція статті 80 ЦК України таких ознак не вказує.

Зауважимо також, що передумови реєстрації, встановлені Законом «Про державну реєстрацію…», дуже диверсифіковані з орієнтацією на різні типи і види («організаційно-правові форми») таких організацій і не визначають тих характеристик, які можна було б вважати спільними видовими (критеріальними) ознаками організації як юридичної особи.

Щодо першої із зазначених вище бланкетних ознак зауважимо, що всі суб’єкти права, які за своєю природою не є індивідами («фізичними особами»), незалежно від того, чи претендують вони на статус юридичної особи, як правило, не просто існують, а сáме створюються^[30] волею індивіда, групи індивідів або іншого суб’єкта права; порядок їх створення при цьому обов’язково (хоча б у загальних рисах) визначається законом. Таким чином, ця ознака властива усім подібним соціальним утворенням як суб’єктам права, а отже, не виконує функції критеріальної (видової).

Щоправда, частина перша статті 81 ЦК України встановлює певну загальну характеристику шляху створення юридичної особи, яка могла б претендувати на роль видової ознаки: «юридична особа може бути створена шляхом об’єднання осіб та (або) майна». Ґраматична конструкція цього положення означає, що обов’язковим при утворенні юридичної особи є об’єднання майна, тоді як об’єднання осіб необов’язкове. З одного боку, таке твердження наголошує на майновому (цивілістичному) характері юридичної особи. З іншого боку, воно обґрунтовано викликає сумніви: по-перше, неясно, яким чином може бути забезпечена суб’єктність безособового майна, яке саме по собі є об’єктом, а не суб’єктом; по-друге, до юридичних осіб належать громадські об’єднання (організації та спілки) і політичні партії, які є об’єднаннями осіб (громадян) чи навіть юридичних осіб без будь-яких ознак об’єднання майна^[31].

До складу нормативного визначення юридичної особи часом відносять також положення статті 80 ЦК України, відповідно до якого юридична особа «наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді». Ця позиція Цивільного кодексу, взагалі кажучи, обмежує правове значення конструкції юридичної особи, яка визначається як суб’єкт виключно цивільно-правових відносин^[32], що не дає підстав для автоматичного (без додаткового пояснення його змісту) поширення цього поняття у сферу публічного права.

Описаний стан нормативної дефініції поняття «юридична особа» пояснює, чому цивілістична доктрина погано його сприймає, пропонуючи власні, доктринальні визначення.

Провідні цивілісти, викладаючи своє розуміння юридичної особи, часто спираються на старе нормативне визначення, що містилося у статті 23 Цивільного кодексу УРСР: «Юридичними особами визнаються організації, які мають відокремлене майно, можуть від свого імені набувати майнових і особистих немайнових прав і нести обов’язки, бути позивачами і відповідачами в суді, арбітражі або в третейському суді»^[33]. Саме на цій основі виокремлюють такі ознаки юридичної особи:

– організаційна єдність;

– наявність відокремленого майна, необхідного для участі у товарно-грошових відносинах, яке належить цій юридичній особі;

– виступ у цивільному обігу від свого імені;

– здатність нести самостійну майнову відповідальність;

– здатність бути позивачем і відповідачем у суді^[34].

Дещо інший, хоча й близький за змістом перелік ознак які «виражають сутність юридичної особи», наводить В. Кочин: 1) організаційна єдність, 2) публічність виникнення і припинення; 3) загальна (універсальна) правоздатність; 4) майнова відокремленість; 5) самостійна відповідальність; 6) виступ у цивільному обороті від свого імені^[35]. Наголосимо, що характеристики, зазначені в обох переліках (за винятком публічного характеру виникнення і припинення), мають підкреслено цивільно-правову природу; навіть здатність бути стороною в суді розуміється, насамперед, як можливість участі у судовому розгляді цивільного або господарського спору^[36].

Проте перелічені ознаки не можуть вважатися незалежними: по суті вони є відображенням різних аспектів цивільної правосуб’єктності такої юридичної особи, яка вже фактично існує і визнана державою. Однак таку правосуб’єктність слід вважати наслідком визнання суб’єкта юридичною особою, синонімом правового статусу юридичної особи. Отже, ці функціональні ознаки не можуть розглядатися як критеріальні (видові), тобто як підстава для виокремлення юридичних осіб із більш загальної категорії «організацій» і, відповідно, для їх державної реєстрації.

Один з альтернативних підходів до розуміння змісту поняття «юридична особа» (так званий «економічний підхід») відмовляється від родо-видового способу дефініції. Як зазначає І. Кучеренко, в рамках цього підходу «поняття юридичної особи може бути виведене не шляхом встановлення тих спільних рис, які притаманні всім різновидам юридичних осіб, а через виявлення основної економічної мети цього інституту»^[37]. Не підлягає сумніву, що в рамках економічного підходу така мета – самостійна участь юридичної особи у цивільному обігу.

Це дозволяє належно зрозуміти дещо позитивістську думку Г. Шершеневича, який стверджував: «…ми можемо визначити юридичну особу як усе те, що, не будучи фізичною особою, визнається з боку об’єктивного права здатним, з огляду на певну мету, бути суб’єктом права»^[38]: на початку ХХ століття єдина сфера права, в рамках якої могли існувати самостійні (недержавні) суб’єкти, було приватне (цивільне) право. Однак сьогодні надмірно позитивістським є розуміння, відповідно до якого юридичну особу слід визначати як таке соціальне утворення, яке відповідно до закону має такий статус.

Проте таке розуміння є «дефініцією post factum»: відповідно до неї, юридичною особою є «щось», що позитивним правом визнане юридичною особою. Іншими словами, конструкція юридичної особи просто означає суб’єкта цивільно-правових відносин. Через логічну помилку «хибного» або «порочного» кола (circulus vitiosus) така дефініція не дає відповіді на питання: а яке утворення повинно бути визнаним як юридична особа? Які його конститутивні (критеріальні) ознаки?

Таким чином, цивільне право – єдина галузь права, у якій сформувалася конструкція юридичної особи, – достатньо «егоїстично» визначає це поняття, обмежуючись лише місцем юридичної особи у системі цивільного обігу та цивілістичними (насамперед майновими) характеристиками (тобто наслідками статусу юридичної особи). Однак навіть найбільш широка цивілістична дефініція юридичної особи – просто як суб’єкта цивільного права, відмінного від фізичної особи, – не допомагає повністю зрозуміти правовий зміст цього поняття, а тим більше його роль і місце у контексті галузей публічного права.

3. Спроба класифікації юридичних осіб: конституційно-правові ознаки

Широкий характер категорії юридичних осіб навіть у рамках цивільного права породжує потребу подальшої класифікації юридичних осіб, тобто поділу цієї категорії (яку тепер слід розглядати як родову) на окремі групи (види) відповідно до їх особливостей, визнаних як видові (критеріальні) ознаки. Така класифікація, як правило, здійснюється в рамках цивільного права, однак з відголосом певного впливу публічного права. Використання категорії юридичних осіб поза рамками приватного права тим більше спричиняє специфічні («публічно-правові») спроби їх певної класифікації.

Наприклад, О. Олькіна, розглядаючи спроби ввести юридичні особи до числа суб’єктів конституційних правовідносин, пропонує розділити їх з цієї точки зору на дві групи за критерієм наявності чи відсутності владних повноважень:

– юридичні особи, що втілюють через свою компетенцію публічну владу (держава, органи державної влади та місцевого самоврядування);

– юридичні особи, які не володіють публічною владою, але задовольняють приватні чи суспільні інтереси, потреби населення у товарах чи послугах, створенні робочих місць тощо^[39].

Запропоновану класифікацію юридичних осіб у сфері конституційно-правових відносин можна було б вважати природною за умови, якщо б «юридична особовість» була істотною конституційно-правовою характеристикою суб’єкта; однак саме останнє припущення є сумнівним. Такий поділ не дає відповіді на питання, чим є юридична особа у конституційному праві і в чому полягає відмінність становища в рамках конституційного права суб’єктів, які не є юридичними особами. Зокрема, у рамках цієї класифікації неясно, у чому полягає відмінність конституційно-правової природи Кабінету Міністрів України, який не є юридичною особою, від Міністерства юстиції України, яке визнається юридичною особою; чи однакове місце у системі суб’єктів конституційного права у товариства з обмеженою відповідальністю та у політичної партії, які належать до другої групи юридичних осіб за запропонованою класифікацією; чи принципово відрізняється спосіб задоволення суспільних інтересів тими громадськими організаціями, які здійснюють свою діяльність зі статусом юридичної особи, та тими, що діють без такого статусу. Отже, запропонована класифікація з публічно-правової точки зору непродуктивна, поки немає відповіді, у чому полягає особливість змісту поняття «юридична особа» в рамках конституційного права.

Формування сучасної конструкції «юридична особа» стимульоване розвитком економічної (насамперед підприємницької) діяльності. Як зазначав Г. Шершеневич, «майно, яке виокремлюється економічно для досягнення певної спільної мети, [треба] відокремити також юридично. Майно, як сукупність юридичних відносин, отримує свого окремого суб’єкта, різко відокремленого від тих осіб, які в ньому зацікавлені. Такий суб’єкт права називається юридичною особою»^[40]. Іншими словами, «юридична особа є відображенням у праві економічної категорії особи»^[41] (чи, краще, суб’єкта, тобто того, хто діє від свого імені і за власною ініціативою). З такого розуміння випливає один з напрямів пошуку можливої класифікаційної ознаки, яка б надала відповідь на питання, з якою спільною метою (для реалізації яких прав) може бути створена юридична особа.

Важливою метою створення юридичних осіб – товариств було здійснення підприємницької (комерційної) діяльності, націленої на одержання прибутку для подальшого його розподілу між учасниками юридичної особи. Однак паралельно виникли інші за властивостями юридичні особи – фонди (установи) у формі виділеного майна з метою здійснення благодійної (неприбуткової) діяльності.

Тому найперший можливий класифікаційний критерій, пов’язаний з метою діяльності, поділяє відповідних суб’єктів на дві категорії – підприємницькі (в іншій термінології – комерційні) та непідприємницькі (некомерційні)^[42]. Оскільки основна мета підприємницької діяльності – отримання прибутку, ці альтернативні категорії часом розглядають як прибуткові та неприбуткові юридичні особи. Поділ усіх суб’єктів, які визнаються юридичними особами (тобто беруть участь у цивільному обігу), на зазначені дві великі групи має істотне практичне значення, однак вимагає певного уточнення щодо способу використання отриманого прибутку.

Крім підприємницьких товариств та благодійних фондів, до юридичних осіб традиційно відносять також низку інших суб’єктів, які залучені до цивільного обігу. Історично сюди насамперед належали релігійні організації (єпархії, монастирі, релігійні ордени), які були суб’єктами права власності на певне майно, необхідне для проведення господарської діяльності для забезпечення життєдіяльності та функціонування цих релігійних організацій^[43]. З розвитком громадянського суспільства (і за аналогією до релігійних організацій) утворюються об’єднання індивідів (громадян, фізичних осіб) для реалізації різноманітних групових, суспільних чи політичних цілей, які не були пов’язані з отриманням прибутку та його розподілу між учасниками (членами) об’єднання і не супроводжувалися об’єднанням майна, однак яким також була необхідна певна господарська діяльність. Особливе місце серед таких об’єднань зайняли професійні спілки, орієнтовані на захист трудових прав найманих працівників, а також політичні партії – об’єднання громадян, спрямовані на реалізацію їхніх політичних прав та інтересів, які набули ролі важливого елемента політичної системи держави. Нарешті, надання статусу юридичної особи органам – суб’єктам влади^[44] виокремлює ще одну мету – здійснення владних повноважень і надання публічних послуг такими суб’єктами, для чого участь у цивільному обігу також потрібна, але має відверто допоміжний (і, звичайно, непідприємницький) характер.

Зазначені різноманітні цілі створення юридичних осіб дозволяють будувати на цій основі їх певну класифікацію. Однак надзвичайно широкий спектр цілей, для досягнення яких виникають подібні утворення, потребує їх конкретизації, щоб сформулювати відповідні класифікаційні критерії (видові ознаки), за якими можна чітко розрізняти різні види юридичних осіб.

Найперше, що приходить на думку представнику публічного права при осмисленні відмінностей між різними групами (видами) юридичних осіб з огляду на мету їх утворення, – це пошук відповіді на питання: яке суб’єктивне право (та пов’язані з ним інтереси) реалізують чи мають намір захищати засновники (учасники, члени) юридичної особи при її створенні. Як видно із наведених вище прикладів, до переліку цих прав належать принаймні такі конституційні права:

– право на підприємницьку діяльність (стаття 42 Конституції);

– право на вільне об’єднання (стаття 36 Конституції);

– право на працю (стаття 43 Конституції);

– право на соціальний захист (стаття 46 Конституції);

– право на свободу совісті (віросповідання) (стаття 35 Конституції);

– право на участь в управлінні публічними справами (стаття 38 Конституції);

– право на свободу творчості (стаття 54 Конституції).

Хоча цей перелік не вичерпний, класифікація прав, на реалізацію яких орієнтована мета утворення відповідного суб’єкта, може бути основою класифікації юридичних осіб. Зауважимо, що цей критерій не має дихотомічного характеру, а є багатоваріантним^[45].

Більшість (однак не всі) із перелічених вище суб’єктивних прав, які можуть лежати в основі мети створення відповідного суб’єкта, мають немайнову природу. У цьому переліку специфічне місце належить праву на підприємницьку діяльність як суб’єктивному праву, безпосередньо орієнтованому на цивільно-правові (господарсько-правові) відносини. Тому багатоваріантність цілей, визначена конкретною природою суб’єктивних прав, що реалізуються у діяльності, в основному стосується непідприємницьких суб’єктів, діяльність яких спрямована переважно на суспільні (публічні), а не приватні цілі. З огляду на це розмежування за критерієм «підприємницький/непідприємницький» служить меті розмежування публічних (суспільних) і приватних інтересів, змішування яких лежить в основі корупційних зловживань, заснованих на конфлікті інтересів.

Отже, класифікація на основі реалізованих прав може бути доповняльною до первинної, дихотомічної – поділу усіх юридичних осіб на підприємницькі і непідприємницькі (комерційні та некомерційні). Однак така класифікація не пояснює віднесення суб’єктів владних повноважень до категорії юридичних осіб, а отже, не дає більш-менш повної відповіді на роль категорії «юридична особа» у сфері публічного права.

4. Нормативна класифікація юридичних осіб: спосіб створення

Хоча первинна класифікація юридичних осіб на підприємницькі та непідприємницькі виглядає достатньо природною, тим не менше ЦК України проголосив основний дихотомічний поділ сукупності «колективних» («штучних») суб’єктів права на основі критерію, що виходить за межі цивільного права, – владної чи невладної природи суб’єкта створення і способу (порядку) створення, тим самим розділивши юридичних осіб на два основні види – юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.

Відповідно до статті 81 ЦК України, юридична особа приватного права «створюється на підставі установчих документів»; такі установчі документи «розробляються і підписуються» учасниками (засновниками) юридичної особи (стаття 87 ЦК України). На відміну від цього, юридична особа публічного права «створюється розпорядчим актом» відповідного суб’єкта владних повноважень.

Ці нормативні положення зазнають критики з різних позицій. Зокрема, О. Первомайський стверджує, що критерієм відмежування юридичних осіб публічного права має бути не лише наявність «розпорядчого акта» суб’єкта владних повноважень, але й увесь «порядок створення юридичної особи публічного права», складовою якого є видання розпорядчого акта; такий порядок не може бути визначений цивільним законодавством, однак так і не визначений нормативно законодавчими актами публічного права^[46]. Ця позиція породжує питання, що ще, крім видання розпорядчого акта відповідного змісту, належить до «порядку створення» такої юридичної особи.

Визначений статтею 81 ЦК України підхід до розмежування двох груп юридичних осіб не можна визнати чітким і внутрішньо узгодженим насамперед тому, що закріплений у ній спосіб здійснює недостатньо послідовне змішування категоріального апарату двох основних сфер права – публічного і приватного, внаслідок чого виникає низка невідповідностей та суперечностей, які ускладнюють системне розуміння змісту відповідних категорій і мають наслідком численні наукові дискусії. Науковці наголошують, що породжене нормативно «поняття «юридичні особи публічного права» охоплює достатньо широке коло юридичних осіб з надто відмінним статусом, серед яких як юридичні особи, які можуть здійснювати владні повноваження, так і ті, що не можуть здійснювати владні повноваження; які визнаються суб’єктами господарювання, так і ті, що не належать до суб’єктів господарювання; діяльність яких спрямована на одержання прибутку, так і ті, що не мають на меті отримання прибутку»^[47]. Таким чином, ця категорія об’єднує суб’єктів, які відрізняються як за публічно-правовим статусом (що не повинно стосуватися цивільно-правової сфери), так і за обсягом цивільної правосуб’єктності (що не впливає визначально на публічно-правовий статус), при чому ці відмінності у різних сферах не корелюють між собою. Це знову ставить питання, де шукати ті конститутивні ознаки, які дозволяють визначити, чи конкретний суб’єкт права належить до цієї категорії і які правові наслідки це має.

Насамперед неясно, в чому по суті полягає відмінність «порядку створення» обох видів юридичних осіб.

З одного боку, слід погодитися з І. Спасибо-Фатєєвою, що «всі юридичні особи створюються за рішенням (по волі) своїх засновників, і цим юридичні особи публічного права не відрізняються від юридичних осіб приватного права»^[48]. Дійсно, виходячи зі статті 7 Закону «Про акціонерні товариства», важко побачити принципову відмінність між акціонерним товариством з одним акціонером – фізичною особою чи юридичною особою приватного права – та державним акціонерним товариством, всі 100% акцій якого перебувають у державній власності (тобто з одним акціонером – державою): правовий статус акціонерного товариства не залежить від того, хто прийняв рішення про його утворення – орган державної влади чи приватна (фізична чи юридична) особа^[49]. Більше того, приймаючи рішення про створення певної юридичної особи, орган влади своїм актом затверджує її установчі документи, тобто діє, як звичайний засновник юридичної особи. Наприклад, Кабінет Міністрів України одним актом прийняв рішення про утворення акціонерного товариства «Укроборонпром», затвердив його статут та положення про Наглядову раду як установчі документи новоутвореного акціонерного товариства^[50]. Наказом Міністерства енергетики України затверджено статут приватного акціонерного товариства «Національна енергетична компанія «Укренерго»»^[51]. Такий підхід стосується не лише підприємницьких суб’єктів: відповідно до статті 3 Закону «Про Центральні органи виконавчої влади», Кабінет Міністрів України уповноважений при утворенні міністерства чи іншого органу затверджувати положення (установчий документ) про такий орган.

Для здійснення основних функцій таких однотипних юридичних осіб спосіб їх утворення великого значення не має: відповідно до ЦК України, державний заклад освіти, є юридичною особою публічного права, а такий же приватний заклад освіти – юридичною особою приватного права. Однак, як зауважує З. Ромовська^[52], ці заклади відрізняються між собою лише формою власності на майно (а також певною мірою природою джерел фінансування, що відноситься до господарського забезпечення), але не способом освітньої діяльності (основної для таких закладів); зокрема, вони видають документи про освіту єдиного державного зразка.

З іншого боку, створення юридичної особи розпорядчим актом суб’єкта владних повноважень, незважаючи на припис статті 81 ЦК України, взагалі не може вважатися реальним критерієм віднесення таких суб’єктів до юридичних осіб публічного права: відповідно до статей 167–169 ЦК України, держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади можуть створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах. Від імені цих суб’єктів рішення про створення юридичних осіб приватного права приймають відповідні органи – суб’єкти владних повноважень, які уповноважені видавати такі рішення лише у формі розпорядчого акта. Щоправда, деякі дослідники пропонують відрізняти, «коли створення юридичної особи вирішується розпорядчим актом органу публічної влади, а коли рішення державного органу є за своєю суттю рішенням власника майна і засновника юридичної особи»^[53]. Однак жодних критеріїв такого розрізнення не пропонується, у тому числі не вказується правова природа акта (який, на думку авторів ідеї, мав би «не бути розпорядчим») відповідного органу – засновника юридичної особи. Таке уявлення є прикладом безпідставного і непослідовного змішування понять публічного і приватного права.

Допущення створення державою чи територіальною громадою (в особі їхніх уповноважених органів) юридичних осіб приватного права по суті нівелює критерій статті 81 ЦК України поділу категорії юридичних осіб на два види («публічного права» і «приватного права»). Зокрема, державні акціонерні товариства, утворені розпорядчим способом, вважаються юридичними особами приватного права. Іноді це прямо зазначається у відповідному розпорядчому акті. Наприклад, Кабінет Міністрів України своєю постановою змінив тип акціонерного товариства «Українська залізниця» з публічного на приватне^[54]. Як зазначено у Статуті ПрАТ НЕК «Укренерго», наказом Міністерства фінансів України Державне підприємство ДП «НЕК «Укренерго»» перетворено на приватне акціонерне товариство (ПрАТ «НЕК «Укренерго»»), 100% акцій якого належать державі^[55]. Аналогічне рішення було прийнято Кабінетом Міністрів України щодо акціонерного товариства «Державний ощадний банк України»^[56], що закріплено також у пункті 5 Статуту акціонерного товариства «Державний ощадний банк України»^[57], затвердженого постановою Кабінету Міністрів України.

Спірний характер останнього прикладу засвідчує окрема думка судді Конституційного Суду України В. Лемака до одного з рішень КСУ, у якій стверджується, що, незважаючи на декларації свого «приватного статусу», «Державний ощадний банк України» внаслідок тісних зв’язків з органами державної влади «за своєю суттю є такою юридичною особою публічного права»^[58]. Ця позиція ставить під сумнів «приватний» статус і інших подібних підприємницьких суб’єктів, утворених державою розпорядчим способом.

Не можна ігнорувати також зміст вимоги статті 87 ЦК України, відповідно до якої юридична особа вважається створеною з дня її державної реєстрації, а отже, факт створення юридичної особи внаслідок цього положення набуває публічно-правового характеру^[59]. Таким чином, характерною для юридичних осіб ознакою стає публічність їх виникнення і припинення: на думку науковців, «саме ця ознака дозволяє відокремити організацію — юридичну особу від організації, що не має статусу такої»^[60]. Однак, як уже зазначалося, причинно-наслідковий зв’язок між створенням та реєстрацією юридичної особи протилежний, і тому ця позиція не безспірна.

З одного боку, такій же державній реєстрації підлягають утворення (наприклад, громадські об’єднання), які не є юридичними особами.

З іншого боку, створення юридичної особи розпорядчим актом суб’єкта владних повноважень навряд чи допускає застосування припису статті 87 ЦК України, відповідно до якого «юридична особа вважається створеною з дня її державної реєстрації». Особливо неприйнятне таке розуміння у разі створення (реорганізації) органу державної влади чи органу місцевого самоврядування. Наприклад, навряд чи можна припустити, що Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості України було утворене не 22 липня 2020 року (дата прийняття відповідної постанови Кабінету Міністрів України^[61]), а в день державної реєстрації цього міністерства як юридичної особи (тобто з дати внесення відповідних відомостей державним реєстратором до Єдиного державного реєстру юридичних осіб).

Тим не менше подібні цивілістичні уявлення знаходить свій вияв у деяких офіційних документах і судових рішеннях. Так, наприклад, при розгляді спорів, що виникали у процесі реформування системи прокуратури України і реорганізації її органів, суди стверджували, шо, оскільки при цьому не змінювався код ЄДРПОУ відповідного органу і не відбувалося реорганізації у формах, передбачених Цивільним кодексом (злиття, приєднання, поділ, перетворення), реорганізація прокуратури не відбулася; при цьому не бралися до уваги істотні зміни у способі функціонування, структурі органів прокуратури, здійснені у процесі реформування^[62], тобто у її публічно-правовому статусі. Таким чином, було надано перевагу цивілістичному підходу до оцінки реорганізації державного органу, а публічно-правові ознаки реорганізації стосовно здійснення його основних функцій були проігноровані.

Іншою ілюстрацією надмірності цивілістичного підходу є твердження, що військова адміністрація населеного пункту «утворюється як юридична особа та набуває відповідних прав з моменту державної реєстрації»^[63]. Проте абсурдно припустити, що спеціальний державний орган, створений в умовах воєнного стану для здійснення оперативного управління, після свого створення буде чекати державної реєстрації, щоб почати здійснювати свої повноваження («правá», в термінології цитованого документа).

Таким чином, необхідно визнати, що момент створення юридичної особи публічного права, принаймні стосовно органів влади, відрізняється від моменту створення «звичайної» юридичної особи відповідно до приписів Цивільного кодексу.

Отже, «порядок створення юридичних осіб», зазначений у статті 81 ЦК України, навіть формально (нормативно) не виконує функції критерію базової класифікації юридичних осіб як осіб публічного чи приватного права: на практиці рішенням суб’єкта владних повноважень можуть бути створені як юридичні особи публічного права, так і юридичні особи приватного права, а моментом створення (початку діяльності) новоствореного суб’єкта принаймні не завжди є момент державної реєстрації. Факт відсутності чітких формальних критеріїв цієї класифікації визнається науковцями-цивілістами^[64].

Природа та критерії поділу на юридичних осіб приватного і публічного права, як не дивно, практично не досліджуються фахівцями у сфері конституційного чи адміністративного права. Однак запроваджений статтею 81 ЦК України поділ юридичних осіб на дві великі групи набуває практичного значення через широке використання термінів «юридична особа публічного права» та «юридична особа приватного права» у законодавчих актах. Як уже згадувалося, Закон «Про запобігання корупції» поширює свою дію на посадових осіб юридичних осіб публічного права. Закон «Про громадські об’єднання» надає право брати участь у громадських спілках (поруч з фізичними особами) лише юридичним особам приватного права. Стаття 56 Закону «Про Конституційний Суд України» виключає з числа можливих суб’єктів права на конституційну скаргу юридичні особи публічного права. До останньої проблеми привернув увагу суддя Конституційного Суду України В. Лемак, який у своїй окремій думці до рішення КСУ вказав, що «у розумінні змісту поняття «юридичні особи публічного права» Конституційний Суд України… має керуватися не тільки (і не стільки) його наповненням законодавцем у цивільному праві, а й розумінням природи цих утворень, а також розумінням сутності прав людини та їх сумісністю з такими юридичними особами»^[65]. При цьому В. Лемак наголошує, що «кожна юридична особа, створена волею держави для досягнення публічної мети, через ухвалення закону України чи видання постанови Кабінету Міністрів України отримує спеціальний статус, який «прав людини» не стосується»^[66].

Таким чином, не лише з доктринальної точки зору, але й з огляду на практичні потреби зміст нормативного поняття «юридична особа публічного права» (як і альтернативного поняття) у публічно-правовому аспекті не може вичерпуватися тим розумінням, яке вкладене у це поняття цивільним правом.

Зрештою, неважко бачити, що й серед юридичних осіб приватного права, утворених через волевиявлення невладних засновників, немає однорідності. Принаймні непідприємницькі товариства (і насамперед політичні партії), засновані на майновій незацікавленості їх членів^[67], принципово відрізняються від підприємницьких юридичних осіб приватного права. Зокрема, навряд чи можна вважати припустимою (і навіть природною) громадську спілку, до якої входить професійна спілка, комерційний (приватний) банк та утворене державою приватне акціонерне товариство (яким формально не забороняє об’єднуватися стаття 1 Закону «Про громадські об’єднання»). За своєю природою підприємницькі юридичні особи приватного права мають значно більше спільного з підприємницькими юридичними особами публічного права, аніж з некомерційними товариствами, сьогодні віднесеними до юридичних осіб приватного права (наприклад, громадськими організаціями, профспілками чи політичними партіями).

5. Проблема класифікації юридичних осіб: сфера інтересів юридичної особи

Отже, можна стверджувати, що нормативно встановлений статтею 81 ЦК України критерій розмежування двох великих груп юридичних осіб засвідчив свою непродуктивність. Тим не менше, з урахуванням досвіду держав Європи, вважається, що поділ категорії юридичних осіб на дві групи, які умовно називають юридичними особами приватного і публічного права відповідно, має сенс. Навіть науковці у сфері адміністративного права визнають, що юридичні особи публічного права існують^[68] (хоча іноді небезпідставно пропонується позначати їх терміном «публічні юридичні особи» на відміну від «приватних юридичних осіб»), не зазначаючи, чи таке існування знаходить свій вияв у сфері публічного права. Дійсно, факт існування цих двох груп підкреслюються насамперед відмінностями в обсязі як публічної, так і цивільної правосуб’єктності юридичних осіб приватного і публічного права. Це стимулює пошуки конструктивного (не формального) змісту цієї категорії та критеріїв (конститутивних ознак), які б дозволили ідентифікувати таких суб’єктів, у тому числі у правозастосуванні, та визначити їх особливості у сферах як цивільного, так і публічного права.

Основною підставою для таких пошуків є спостереження, що існують певні суб’єкти права, які, взагалі кажучи, вступають у цивільно-правові відносини, однак є нетиповими у цьому відношенні через свою суттєву пов’язаність із публічно-правовою сферою. З іншого боку, слід визнати, що певний обсяг публічно-правової суб’єктності мають усі юридичні особи, оскільки вони підлягають державній реєстрації, несуть обов’язок сплачувати податки, повинні ліцензувати певні види своєї діяльності, володіють адміністративною процесуальною правосуб’єктністю (стаття 43 КАС України) і навіть мають право на конституційну скаргу та участь у її розгляді (стаття 56 Закону «Про Конституційний Суд України»). Тому цей напрям пошуків критеріальних ознак юридичних осіб публічного права повертає нас до цілей основної діяльності відповідного суб’єкта^[69] (які, як правило, пов’язані, однак не ідентичні цілям створення) у найбільш загальному їх розумінні – сфери приватних чи публічних інтересів. Однак це вимагає уточнення змісту останніх термінів – які саме інтереси слід вважати публічними, а які приватними? Іншими словами, необхідне більш-менш чітке встановлення межі між приватним і публічним, що, взагалі кажучи, не є простим завданням.

Загальновизнано, що суб’єкти владних повноважень, у тому числі ті, що вважаються юридичними особами (міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, суди, органи місцевого самоврядування), у першу чергу покликані реалізовувати публічні інтереси. Проте це не означає, що публічні інтереси пов’язані лише зі здійсненням влади. Тим не менше стосовно інших юридичних осіб, створених розпорядчими рішеннями органів влади (наприклад, державних чи комунальних підприємств, закладів освіти, охорони здоров’я, культури), немає єдності думок щодо того, чи такі суб’єкти націлені на публічну сферу. Так, наприклад, чи можна однозначно вважати, що такі юридичні особи, як державне підприємство «Українські спеціальні системи», Національна філармонія України, комунальне підприємство міста Києва «Бесарабський ринок» або комунальне підприємство з експлуатації та ремонту житлового фонду однаковою мірою спрямовані у своїй діяльності на реалізацію публічних інтересів?

Відповідь на ці питання слід шукати, визначивши сферу публічних інтересів і, що тісно пов’язане з цим, окресливши сферу публічного права, яке регулює відносини, пов’язані із реалізацією публічних інтересів.

Насамперед наголосимо, що не поділяємо досить поширену точку зору, відповідно до якої публічне право пов’язане виключно із регулюванням здійснення влади, а отже, підпорядкованості та примусу (у зв’язку з чим має панівним метод імперативного регулювання), регулює лише відносини між органами влади та між владою і приватними особами, на відміну від приватного права, яке регулює відносини між приватними особами (фізичними і юридичними) і забезпечує їх приватні інтереси^[70]. Така точка зору розглядає сферу здійснення прав і свобод людини і громадянина (зокрема, але не тільки громадянських і політичних прав), реалізацію різноманітних суспільних і політичних інтересів невладними суб’єктами як сферу приватного життя і приватних інтересів. Такий підхід вважаємо рудиментом уявлень часів радянського тоталітаризму, в умовах якого не існувало громадянського суспільства, права людини мали формальний характер, а все «публічне» автоматично вважалося «державним».

Громадянське (структуроване) суспільство характеризується наявністю різноманітних самоврядних недержавних об’єднань – інститутів громадянського суспільства, діяльність яких спрямована на захист прав та свобод людини і громадянина, їх суспільних і політичних інтересів. Предметом діяльності громадянського суспільства є «усі сфери суспільного і державного життя»^[71]. В умовах тоталітарного режиму усі суспільні відносини одержавлені, самоврядні об’єднання, незалежні від держави, не існують; таке неструктуроване, аморфне суспільство відоме під назвою «масового суспільства»^[72].

Тим не менше загальноприйнятого нормативного чи доктринального визначення сфери публічних інтересів немає (і неясно, чи таке чітке розмежування приватного і публічного взагалі можливе).

У цьому контексті звернемо увагу на спробу Конституційного Суду України окреслити сферу публічних інтересів у комунальній сфері^[73]. Конституційний Суд ствердив, що метою наділення територіальних громад правом комунальної власності є в першу чергу використання майнових об’єктів для задоволення нагальних потреб жителів цих громад у невідкладних послугах, і лише в другу чергу ця форма власності призначена для доцільного, економного та ефективного використання майна територіальних громад в інших інтересах їх жителів. На цій підставі КСУ дійшов висновку, що комунальні унітарні підприємства є суб’єктами господарювання, які надають життєво необхідні послуги населенню, і в основу їх діяльності покладені інтереси територіальної громади (тобто публічні інтереси), що дозволяє їх кваліфікувати як юридичні особи публічного права. На думку КСУ, у випадках, коли основною метою діяльності суб’єкта господарювання у комунальному секторі економіки зазначено отримання прибутку, його організаційно-правовою формою має стати господарське товариство з відповідною часткою комунальної власності у статутному фонді (яка, очевидно, має бути меншою від 100%), а здійснення корпоративних прав органами місцевого самоврядування щодо господарських товариств переслідує мету доцільного, економного та ефективного використання комунальної власності, а не задоволення нагальних потреб жителів територіальної громади; такий інтерес не може бути визнаний публічним, а отже, є приватним.

Ці правові позиції Конституційного Суду України викликають низку коментарів.

По-перше, наголосимо, що Конституційний Суд по суті спростував зазначену вище поширену тезу про те, що публічний інтерес пов’язаний виключно із здійсненням влади: комунальні підприємства (унітарні чи корпоративні), які діють у (публічних) інтересах територіальної громади, жодних владних повноважень не мають.

По-друге, позиція Суду, яка пов’язує мету доцільного, економного та ефективного використання комунальної (публічної!) власності з приватним, а не публічним інтересом, не виглядає надто обґрунтованою. Економне та ефективне використання власності є інтересом будь-якого власника незалежно від його природи (у цьому випадку – власника публічної природи) завжди, а не лише при здійсненні підприємницької діяльності. Водночас ознакою підприємницької діяльності є отримання прибутку з його наступним розподілом між учасниками; у цьому сенсі як унітарні, так і корпоративні комунальні підприємства не завжди обмежені у виборі предмета своєї діяльності та орієнтовані насамперед на прибуток (що засвідчує постійна боротьба за «економічно обґрунтовані» тарифи на комунальні послуги незалежно від природи їх постачальника). Однак у випадку підприємства, заснованого (нехай і частково) на комунальній власності, прибуток (чи його відповідна частка) належить територіальній громаді, а отже, все одно стає публічною власністю і, за логікою цитованого рішення КСУ, через місцевий бюджет спрямовується на публічні цілі (реалізує публічний інтерес). Таким чином, розмежування публічних і приватних інтересів з міркувань повної чи часткової публічної власності на майно суб’єкта підприємницької діяльності, як і пов’язаний з ним поділ на відповідні види юридичних осіб, не виглядає достатньо обґрунтованим.

По-третє, потрібно звернути увагу на те, чий інтерес слід брати до уваги – інтерес засновника (засновників) суб’єкта підприємницької діяльності чи інтерес створеної юридичної особи, що реалізується в її діяльності. Як переконливо наголошує І. Спасибо-Фатєєва, інтерес самих юридичних осіб, які створюються владними рішеннями («в порядку, іншому, ніж передбачено Цивільним кодексом»), – не публічний, а приватний. На думку дослідниці, державні та комунальні підприємства нічим не відрізняються від юридичних осіб приватного права: вони, як правило, діють у своєму, а отже, приватному інтересі; більш загально, усі суб’єкти, яких традиційно відносять до юридичних осіб публічного права, можуть діяти:

– у власних інтересах, коли вони використовують майно для забезпечення своєї діяльності;

– в інтересах держави чи територіальної громади (органи влади при здійсненні функцій управління державним чи комунальним майном);

– в суспільному інтересі^[74] (в цьому випадку мова може йти про надання адміністративних чи комунальних послуг, виробництво суспільно необхідної продукції, забезпечення транспортного чи інформаційного зв’язку і т. п.).

У цьому переліку інтересів цікавим є розрізнення державних інтересів (чи інтересів територіальної громади як суб’єкта влади) та суспільних інтересів, які, як і державні, також слід вважати публічними, а не приватними.

Виходячи з запропонованого розуміння про неодмінну наявність (поряд з можливими публічними) приватних інтересів, одноосібно створені державою акціонерні товариства, типовими прикладами яких є згадані вище «Укроборонпром», «Укрзалізниця» чи «Укренерго», діяльність яких очевидним чином спрямована на задоволення публічних (суспільних) інтересів, всупереч цитованій позиції Конституційного Суду України, прямо визнаються юридичними особами приватного права.

Нарешті, по-четверте, привернення уваги до природи інтересів, які реалізує у своїй діяльності юридична особа публічного права (приватних, державних, суспільних), змушує також аналізувати подібний аспект у діяльності суб’єктів, які традиційно вважаються юридичними особами приватного права.

Розглянемо деякі спроби застосувати цей не повністю формалізований критерій природи інтересів до розмежування юридичних осіб приватного і публічного права.

Найбільш прямолінійний шлях – відмовитися від нормативного критерію статті 81 ЦК України, замінюючи його критерієм розрізнення інтересів. Так, у деяких роботах стверджується, що «юридичні особи приватного права створюються з метою задоволення інтересів окремих фізичних та/або юридичних осіб, у більшості випадків для отримання прибутку. Юридичні особи публічного права створюються для досягнення публічного інтересу, який є основою публічного права та публічної влади», на підставі чого робиться висновок: «саме інтерес, покладений в основу функціонування юридичної особи, є визначальним критерієм розмежування юридичних осіб публічного та приватного права» ^[75].

Проте такий достатньо послідовний і спокусливий своєю позірною простотою висновок вимагає повної відмови від нормативної класифікації на основі критерію способу утворення, у тому числі стосовно юридичних осіб, які сьогодні вважаються особами приватного права. Зокрема, оскільки не підлягає сумніву, що в основу діяльності політичних партій покладено сáме публічний (політичний) інтерес і конституційно-правову сферу правовідносин^[76], їх слід було б за цією логікою віднести до юридичних осіб публічного права^[77].

Дещо формалізуючи цей критерій, А. Майданик висловив пропозицію про розуміння юридичної особи публічного права як суб’єкта приватного права, одночасно уповноваженого здійснювати як публічно-правові функції, так і господарську діяльність^[78]. Відповідно до цього критерію, унітарні державні і комунальні підприємства (крім, можливо, казенних), які не мають повноважень у публічно-правовій сфері, на думку науковця і всупереч цитованій вище позиції Конституційного Суду України, не повинні визнаватися юридичними особами публічного права. Однак знову ж, розуміючи, що публічно-правові функції не обмежені виключно здійсненням владних повноважень, до цієї групи доведеться включати політичні партії та деяких інших суб’єктів недержавного походження («юридичних осіб приватного права», відповідно до нормативного визначення), як, наприклад, Нотаріальну палату України (стаття 16 Закону «Про нотаріат»^[79]) чи Аудиторську палату України (стаття 47 Закону «Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність»^[80]). Подібний статус мають також органи самоорганізації населення (стаття 2 Закону «Про органи самоорганізації населення»^[81]). А такі недержавні суб’єкти, як Національна асоціація адвокатів України та Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатів (статті 50, 52 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»^[82]), навіть наділені певними владними повноваженнями, а отже, теж в рамках цього підходу повинні вважатися юридичними особами публічного права. Навпаки, асоціації органів самоврядування, такі як «Асоціація міст України», «Українська асоціація обласних і районних рад» чи «Асоціація громад зон спостереження АЕС», хоча й об’єднують суб’єктів здійснення публічної влади, самі жодних владних повноважень не мають (стаття 14 Закону «Про асоціації органів місцевого самоврядування»^[83]).

Зауважимо водночас, що запропоновану Р. Майдаником ознаку наявності публічно-правових функцій слід визнати слабим критерієм: як уже зазначалося, усі юридичні особи (у тому числі підприємницькі), а не лише юридичні особи, уповноважені на здійснення важливих публічно-правових функцій, певною мірою беруть участь у публічно-правових відносинах. Крім того, цей критерій сформульований як «цивілістично-центричний»: усі такі суб’єкти розглядаються насамперед як суб’єкти приватного права, хоча для них відповідна сфера може бути лише допоміжною щодо їх основної діяльності. Визнаючи факт активності таких суб’єктів в обох сферах права – публічній і приватній, доцільно все ж оцінити співвідношення обсягу функцій і повноважень (правосуб’єктності) суб’єкта у цих сферах, оскільки такий обсяг ніколи не буває однаковим. У більшості типових випадків «юридичних осіб публічного права» (зокрема, для суб’єктів владних повноважень) первинною (основною) слід визнати публічну правосуб’єктність; для таких суб’єктів право- і дієздатність у сфері цивільного обігу має субсидіарний характер, а деліктоздатність істотно обмежена.

6. Проблема класифікації юридичних осіб: багатокритеріальні підходи

Шукаючи вихід із такої невизначеної ситуації з розрізненням юридичних осіб публічного та приватного права, деякі науковці пропонують поєднувати два критерії для класифікації юридичних осіб – нормативний (спосіб і суб’єкт утворення) та доктринальний (сфера інтересів, щодо реалізації яких здійснюється основна діяльність). Так, Н. Ільницька стверджує, що критеріями поділу юридичних осіб можуть бути як природа акта, необхідного для створення юридичної особи (приватно-правовий – для юридичних осіб приватного права, адміністративний або нормативно-правовий акт – для юридичних осіб публічного права), так і характер цілей створення юридичної особи: юридичні особи публічного права повинні мати метою своєї діяльності задоволення суспільних (публічних у широкому розумінні) інтересів на відміну від приватних цілей іншого виду юридичних осіб^[84]. Проте, як уже було показано вище, ці два критерії між собою незалежні, і їх одночасне застосування означає поділ категорії юридичних осіб не на дві, а на чотири групи.

Намагаючись уникнути такого наслідку, І. Кучеренко пропонує застосовувати критерій мети (інтересів) лише до юридичних осіб, створених розпорядчим способом суб’єктами владних повноважень; на думку дослідниці, «поділ юридичних осіб на юридичних осіб публічного та юридичних осіб приватного права насамперед має визначити саме для держави та територіальних громад, яку функцію – публічну чи приватну – виконує створена ними юридична особа»^[85]. Однак при цьому ігнорується, що аналогічний критерій може бути застосований і до юридичних осіб приватного права – товариств при поділі їх на підприємницькі та непідприємницькі, що повертає нас до зазначеного вище наслідку – поділу категорії юридичних осіб на чотири, а не дві групи.

Подальші пошуки чітких підстав відокремлення групи юридичних осіб публічного права стимулюють формування більшої кількості ознак, яким мали б відповідати такі суб’єкти.

Так, О. Посикалюк відносить до ознак юридичної особи публічного права такі:

– нормативний критерій (розпорядчий спосіб створення юридичної особи);

– встановлення порядку створення та правового статусу Конституцією та законом (але не актом цивільного чи господарського законодавства);

– наділення юридичної особи публічного права спеціальною цивільною правоздатністю;

– діяльність юридичної особи публічного права спрямована на забезпечення публічних інтересів та потреб значної кількості людей^[86].

Можна погодитися, що ці ознаки властиві у більшості «юридичним особам публічного права»: однак вони не мають конститутивного характеру, тобто не можуть служити критеріями відокремлення певної групи юридичних осіб. Неспроможність нормативного критерію була показана вище; інші три ознаки стосуються також значної кількості «юридичних осіб приватного права». Зокрема, спеціальними законами встановлюються порядок створення і правовий статус банків, фондів, органів самоорганізації населення, політичних партій, громадських об’єднань, об’єднань співвласників багатоквартирного будинку, професійних спілок, об’єднань роботодавців, творчих спілок, релігійних організацій, національно-культурних товариств, благодійних організацій, саморегулівних організацій та інших подібних суб’єктів. Багато із зазначених юридичних осіб, а також різноманітних підприємницьких суб’єктів (зокрема, постачальники комунальних послуг) діють з метою забезпечення або публічних (суспільних) інтересів, або потреб значної кількості людей.

Цікавим є звернення уваги на обсяг цивільної дієздатності юридичної особи, що може бути продуктивним підходом. Однак він вимагає більш уважного розгляду, оскільки, взагалі кажучи, спеціальну цивільну дієздатність мають також такі приватні утворення, як банки, установи, некомерційні підприємства і непідприємницькі товариства, а також (певною мірою) комерційні підприємства, які здійснюють свою діяльність у сферах, що підлягають ліцензуванню.

Р. Сабодаш стверджує, що при відповіді на питання, чи відноситься особа до юридичних осіб публічного права, слід брати до уваги не тільки спосіб утворення юридичної особи, але й мету її утворення, особливості регулювання її правового статусу, характер інституційної та організаційної залежності юридичної особи від публічно-правового суб’єкта, який його утворив. Зокрема, у разі створення юридичної особи у формі, характерній для юридичних осіб приватного права (насамперед як господарського товариства), вона може вважатися юридичною особою публічного права тільки при дотриманні сукупності таких умов: «а) публічно-правовому утворенню належить 100% корпоративних прав у такій юридичній особі; б) юридична особа повністю або частково фінансується і забезпечується за рахунок грошових засобів державного та/або місцевого бюджету; в) порядок утворення і діяльності юридичної особи встановлений спеціальним законом; г) за наявності у цієї юридичної особи інших ознак юридичної особи публічного права»^[87]; які «інші ознаки» тут передбачаються, автор не уточнює. Зауважимо, що поняття «корпоративні права» не може бути застосовано до органів влади та деяких інших суб’єктів.

О. Первомайський стверджує, що доцільно застосовувати сукупність ознак поняття юридичної особи публічного права, які можуть служити для їх відмежування від юридичних осіб приватного права. До таких «відмітних» ознак науковець відносить:

1) категорію інтересу, точніше, наявність приватного або публічного інтересу (не конкретизуючи, у чому полягає відмінність цих понять);

2) наявність або відсутність у юридичної особи певних владних функцій, компетенцій, виконання яких має здійснювати держава або територіальна громада (у тому числі делегованих владних функцій);

3) організаційна і майнова підпорядкованість державі чи територіальній громаді, що має вияв у здійсненні вирішального впливу на діяльність юридичної особи;

4) нормативне положення статті 81 ЦК України – порядок створення юридичної особи^[88].

Суддя Конституційного Суду України В. Лемак, шукаючи відповідь на питання, чи може створена актами законодавства юридична особа бути суб’єктом права на конституційну скаргу (а отже, вважатися «юридичною особою приватного права» у контексті статті 56 Закону «Про Конституційний Суду України»), вважає, що мають бути досліджені певні «ознаки її статусу»:

1) порядок створення юридичної особи (чи втілює створення юридичної особи державну волю або волю територіальної громади);

2) частка державної (комунальної) власності в майні юридичної особи (така ознака особливо важлива, якщо ця частка близька до 100%);

3) здійснення юридичною особою публічної влади, безпосередня реалізація публічних функцій або ступінь її перебування під безпосереднім контролем держави;

4) ступінь незалежності юридичної особи від органів політичної влади в юридичному, організаційному, фінансовому аспектах, роль політичних органів в управлінні цією юридичною особою;

5) діяльність юридичної особи у сферах, які охороняються певними основоположними правами і свободами або належність до таких сфер з огляду на мету їх створення (наприклад, медіа, університети);

6) належність юридичної особи до іноземної держави або її заснування іноземною державою^[89].

Підхід, викладений суддею В. Лемаком, перегукується з правовими позиціями Європейського суду з прав людини. Свого часу ЄСПЛ відмовився визнати незалежним від держави українське казенне підприємство «Атомспецбуд» чи державну шахту, які, хоча й були окремими юридичними особами, не мали достатньої інституційної та операційної незалежності від держави^[90]. Подібного висновку Суд дійшов стосовно вірменського акціонерного товариства «Разданмаш», мажоритарним акціонером якого буда держава^[91]. Така оцінка означає, що подібні юридичні особи немає підстав визнавати юридичними особами приватного права.

Позиції, зазначені у наведених вище переліках, не можна вважати критеріальними ознаками, які дозволяють розрізняти юридичні особи публічного і приватного права, як з формальної підстави (незалежний критерій у дихотомічному поділі має бути єдиний), так і за їх різною правовою природою (частина з них належить до сфери публічного права, інші – приватного). Однак ці переліки, на нашу думку, є свідченням існування проблеми та необхідності пошуку її розв’язання.

Багатокритеріальний, однак менш чіткий підхід до розмежування двох груп юридичних осіб застосувало Національне агентство з питань запобігання корупції для пояснення, кого слід вважати посадовою особою юридичної особи публічного права (підпункт «а» пункту 2 частини першої статті 3 Закону «Про запобігання корупції»). У пункті 3.2 Роз’яснення щодо застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» стосовно заходів фінансового контролю^[92] НАЗК визнало, що критерії розмежування юридичних осіб публічного і приватного права, зазначені у статті 81 ЦК України, мають суттєвий, але не виключний характер, і запропонувало перелік «найбільш суттєвих ознак» юридичної особи публічного права:

1) створення юридичної особи на підставі розпорядчого акту, а у випадках, встановлених законом, – і на підставі установчого документу;

2) визначення порядку створення та правового статусу юридичної особи Конституцією або законом, відмінним від ЦК України та законів, прийнятих у відповідності до ЦК України;

3) метою та основним видом діяльності юридичної особи є реалізація публічних функцій держави чи територіальної громади;

4) наявність у юридичної особи не загальної, а спеціальної правоздатності;

5) відсутність у юридичних осіб публічного права майна, закріпленого на самостійному речовому праві;

6) допоміжний характер підприємницької діяльності юридичної особи публічного права до її основної діяльності;

7) покладення юридичної відповідальності на державу, АР Крим, органи місцевого самоврядування за діяльність такої юридичної особи.

В документі зазначається, що юридичній особі публічного права не обов’язково мають бути притаманні всі зазначені ознаки в сукупності; при цьому не визначено, скільки ознак необхідно для визнання юридичною особою публічного права і чи є у переліку обов’язкові (невіддільні) ознаки. Таким чином, ці ознаки не мають критеріального характеру, а отже, не можуть слугувати для встановлення належності конкретної юридичної особи до виду юридичних осіб публічного права.

Цитоване Роз’яснення має юридичну силу підзаконного нормативного акту, що ставить до нього вимоги ясності та юридичної визначеності. Однак наведений набір ознак має дещо еклектичний характер; деякі з цих ознак сформульовані некоректно, зокрема, щодо допоміжного характеру підприємницької (тобто, відповідно до статті 84 ЦК України та статті 42 Господарського кодексу України, орієнтованої на отримання прибутку з розподілом між учасниками) діяльності юридичної особи публічного права, а також щодо невизначеності природи та обсягу юридичної відповідальності за діяльність юридичної особи, яка покладається «на державу, АР Крим, органи місцевого самоврядування». Проте чи не найбільш неприйнятною у цій ситуації слід визнати розмиту визначеність об’єкта фінансового моніторингу, що залишає надмірно широке поле для дискреції контрольного органу при застосуванні відповідних заходів, а отже, може розглядатися як порушення принципу верховенства права. Ця обставина ще раз демонструє практичне значення чіткого визначення категорії «юридична особа публічного права».

Багатокритеріальні підходи мають принциповий недолік, який полягає у розгляді відповідних визначальних ознак як незалежних. Водночас, як уже зазначалося, такий підхід не може забезпечити дихотомічного поділу класифікованої категорії. Вимога одночасного дотримання усіх зазначених умов за наявності кількох (більше ніж двох) конститутивних ознак залишає відкритим питання, до якого виду віднести юридичну особу, якій властива лише частина таких ознак.

7. Місце юридичних осіб у публічному праві: проблема правового статусу

Проведений огляд спроб обґрунтувати критерії поділу юридичних осіб на дві великі групи – юридичних осіб приватного права і юридичних осіб публічного права – засвідчив, що ясного і зрозумілого критерію (одного, оскільки поділ передбачається на дві групи) досі не знайдено. Певною мірою це можна пояснити певною нечіткістю вихідної категорії «юридична особа», якою традиційно намагаються охопити коло суб’єктів права різної природи з дуже широким спектром характеристик і з найрізноманітнішими цілями, завданнями та функціями. Найбільш повно у нормативному відношенні окреслені та доктринально вивчені й охарактеризовані властивості підприємницьких товариств; саме вони стали своєрідним зразком, типовою моделлю юридичної особи, і під їхні характерні риси (щодо їх наявності чи відсутності) намагаються підлаштувати усіх інших суб’єктів права, об’єднаних у нечітку, але звичну для юристів категорію юридичних осіб. Проте правова природа цих суб’єктів, їх сфери діяльності та типові правовідносини, у які вони вступають, виявляються надто широкими і неоднорідними, і властивості таких суб’єктів не вписуються у «модельні» характеристики товариства.

Ці проблеми досі остаточно не вирішені у рамках цивільного права, тим більше при його поєднанні з господарським правом у тому вигляді, як це сьогодні існує у національній системі права України. Однак тим гостріше постає питання: яку функцію виконує категорія «юридична особа» в контексті публічного права – конституційного, адміністративного, податкового, фінансового, а також адміністративного процесуального та конституційного процесуального? Який зміст цього поняття стимулює щораз ширше його запозичення цими публічно-правовими галузями?

Не менше невизначеностей і з вужчим поняттям «юридична особа публічного права». Виходячи з формулювання цього терміна, можна б очікувати, що такий суб’єкт не має відношення до приватного права, а функціонує лише у сфері публічно-правових відносин; деякі науковці прямо розрізняють дві нормативно визначені групи юридичних осіб саме як суб’єктів публічного права та суб’єктів приватного права^[93]. І хоча таке розуміння не є загальновизнаним, і категорія «юридична особа публічного права» є за своєю природою частковим випадком цивілістичної конструкції юридичної особи, вважаємо, що саме додаток «публічного права» стимулює тенденцію використання терміну «юридична особа» у сфері регулювання публічного права без чіткого визначення публічно-правового змісту цього терміну.

Наведений вище розгляд підходів до визначення змісту поняття «юридична особа» та поділу цієї категорії на дві великі групи засвідчує, що серед ознак, покладених в їх основу, змістовне навантаження мають насамперед цивілістичні характеристики: участь у цивільному обігу (цивільна право- і дієздатність); характер володіння відокремленим майном; отримання чи неотримання прибутку за підсумками своєї діяльності; розподіл прибутку між учасниками юридичної особи; зрештою, характер та обсяг цивільної (майнової) деліктоздатності відповідного суб’єкта. Публічно-правові характеристики суб’єкта права, які часто властиві також і суб’єктам, що традиційно віднесені до «юридичних осіб приватного права» (політичні партії, громадські об’єднання, професійні спілки, саморегулівні організації), для цілей визначення цих категорій по суті не застосовуються (окрім наявності чи відсутності владних повноважень у деяких спробах класифікації).

Слід визнати, що у сфері публічно-правових відносин «юридична особовість» практично не відчувається. Навпаки, юридичні особи, віднесені до одного типу в рамках цивільного права, можуть мати істотно різні конституційно-правові чи адміністративно-правові статуси; прикладом можуть бути районний відділ освіти як підрозділ місцевої державної адміністрації та заклад освіти – середня школа, засновником якої є цей орган державної влади, які, з точки зору Цивільного кодексу, є різновидами установи. Тому навряд чи має істотне змістовне навантаження класифікація суб’єктів адміністративного права, що вже чомусь стала традиційною, яка, поряд з індивідами (часто іменованих «фізичними особами» із запозиченням цивілістичної термінології), в одну групу таких суб’єктів об’єднує юридичних осіб, а в іншу – колективних суб’єктів, які «не є юридичними особами». Деякі науковці, навіть дотримуючись такої класифікації, небезпідставно зауважують, що в рамках адміністративного права «між колективними суб’єктами та юридичними особами – суб’єктами адміністративного права можна ставити знак рівності»^[94] (зауважимо, що з точки зору адміністративно-правових відносин всередині таких груп між різними підгрупами, навпаки, дуже часто доводиться ставити «знак нерівності»).

Дискусійним може бути питання про значення належності до категорії юридичної особи для публічно-правової сфери фінансових (бюджетних) правовідносин, тісно пов’язаних, однак відокремлених від конституційно-правових чи адміністративно-правових. Дійсно, чинне бюджетне законодавство пов’язує правосуб’єктність у цій сфері із статусом юридичної особи (як правило, неприбуткової); суб’єкти публічних правовідносин, які не вважаються юридичними особами, не є безпосередніми учасниками бюджетних правовідносин (їх поточна діяльність фінансується іншими органами). У сфері фінансового права існує своя, незалежна навіть від адміністративного права, класифікація суб’єктів – головні розпорядники, розпорядники, одержувачі бюджетних коштів, а також бюджетні установи – органи державної влади, органи місцевого самоврядування та «організації», створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету (стаття 2 Бюджетного кодексу^[95]), які з нормативної точки зору цивільного законодавства належать до групи юридичних осіб публічного права, однак далеко не вичерпують її.

Взаємозв’язок бюджетної і цивільної правосуб’єктності може випливати з економічної природи грошових коштів (байдуже, публічних чи приватних) та своєрідного майнового характеру фінансових правовідносин; однак вивчення цього питання виходить за межі нашого дослідження. Зауважимо, однак, що Верховна Рада України, яка не є юридичною особою, затверджує не лише Державний бюджет (стаття 96 Конституції), але й свій кошторис (пункт 35 частини першої статті 85 Конституції), що, принаймні з точки зору конституційного права, засвідчує необов’язковий характер взаємозв’язку фінансової та цивільної правосуб’єктності. На думку Р. Майданика, з урахуванням існування в Україні казначейської (а не банківської) системи виконання бюджету, статус юридичної особи для бюджетної установи не обов’язковий^[96].

Таким чином, пряме перенесення категорії «юридична особа» у сферу публічного права для позначення суб’єкта відповідних правовідносин у кращому випадку неконструктивне, а в гіршому може призводити до непорозумінь і неналежного правозастосування.

На наше переконання, вихід із цієї ситуації слід шукати на шляху розширення категоріального апарату для опису відповідних суб’єктів та їх правовідносин через використання категорії правового статусу і розрізнення понять «суб’єкт права» і «статус суб’єкта права»: перше із цих двох понять пропонуємо використовувати для позначення суб’єкта – носія прав та обов’язків чи функцій і повноважень, який з власної волі діє у правовідносинах, а друге – для характеристики наявності та обсягу його правосуб’єктності у відповідній сфері правовідносин. При цьому важливо мати на увазі, що, оскільки один і той же суб’єкт здатний діяти у різних сферах, врегульованих відповідними галузями права, він може одночасно мати різні правові статуси, що характеризують обсяг його правосуб’єктності у відповідній сфері.

Ідеї про необхідність розрізнення понять «юридична особа» і «статус юридичної особи» неодноразово висловлювалася у науковій літературі з різними акцентами щодо їх співвідношення. І. Виграненко, розрізняючи ці поняття, пропонує вважати юридичною особою «організацію, наділену статусом юридичної особи», і підкреслює, що під статусом юридичної особи слід розуміти «правове становище певного утворення…, яке характеризується комплексом юридичних прав і обов’язків суб’єкта цивільного права»^[97] (курсив наш. – Ю.К.). Оскільки учасник правовідносин може бути одночасно носієм різних правових статусів, статус юридичної особи є одним із правових статусів, яким може володіти певна організація^[98].

Р. Майданик наголошує на наявності двох різних статусів – публічно-правового і приватно-правового – лише у юридичних осіб публічного права, які «при здійсненні цивільної правосуб’єктності виступають суб’єктами приватного права, а при здійсненні компетенції публічного органу – суб’єктами публічного права»^[99]. Розвиваючи цю позицію, О. Шишка стверджує, що «необхідність надання публічно-правовим утворенням статусу юридичної особи пов’язане з їхньою участю у майнових відносинах», з чого робить висновок, що для таких утворень «статус юридичної особи не направлений на реалізацію публічної функції, а лише сприяє її виконанню»^[100], тобто є субсидіарним.

Однак зазначені особливості взаємодії двох статусів – публічно-правового і приватно-правового – для одного суб’єкта характерні не лише для тих утворень, які загальновизнані як юридичні особи публічного права. Як обґрунтовує Н. Богашева, для політичної партії (типового прикладу об’єднання громадян, тобто, за загальновизнаною класифікацією, юридичної особи приватного права), цивільно-правовий статус юридичної особи слід розглядати як такий, що доповнює її основний, конституційно-правовий (тобто публічно-правовий) статус, що підкреслено нормативним формулюванням: політична партія «набуває статусу юридичної особи» (стаття 11 Закону «Про політичні партії в Україні»), а отже, існує як суб’єкт і до набуття цього статусу^[101].

Тому слід погодитися із В. Кочином, який, наголошуючи на відмінності публічно-правової і цивільної-правової суб’єктності, зазначає, що конструкція юридичної особи публічного права передбачена для забезпечення самостійної участі публічного утворення у цивільних відносинах на рівні з юридичними особами приватного права чи фізичними особами; водночас правова сутність публічних утворень не тотожна сутності юридичних осіб, оскільки у публічно-правовій сфері їх правосуб’єктність не залежить від наявності статусу юридичної особи^[102].

Із наведених тверджень низки науковців випливають певні наслідки.

По-перше, зрозуміло, що недоцільно застосовувати для позначення усіх суб’єктів з двома статусами – і публічно-правовим, і приватно-правовим – термін «юридична особа» при описі їх участі у правовідносинах в обох правових сферах: у публічно-правовій сфері таке позначення не характеризує правову природу і статус суб’єкта, а отже, є неадекватним. Дійсно, як зазначають провідні цивілісти, «інститут юридичної особи вже давно використовується не тільки в господарській сфері, але й для оформлення різного роду колективних інтересів у науковій, просвітницькій, художній, релігійній та інших сферах. Однак слід відзначити, що конструкція юридичної особи і в цьому випадку має сенс не стільки для оформлення внутрішніх відносин між учасниками, скільки у зв’язку із зовнішньою стороною – виступом цієї організації в цивільних відносинах»^[103] і, наголосимо, тільки в цивільних відносинах: потрібно погодитися з З. Ромовською, що «юридична особа – це виключно цивілістичне поняття, ним належить користуватися виключно у сфері приватних, цивільних відносин»^[104].

Можна зберегти позначення суб’єкта як юридичної особи лише для цілей участі у цивільному обігу (приватно-правовий статус), застосовуючи для характеристики публічно-правового статусу інші, більш адекватні позначення, які засвідчують обсяг публічно-правової правоздатності (наприклад, «орган державної влади», «суб’єкт владних повноважень», «унітарне комунальне підприємство», «політична партія», «творча спілка», «національно-культурне товариство» і т. п.). Більш радикальний (і більш послідовний, на нашу думку) підхід полягає у відмові від твердження типу «суб’єкт публічного права є юридичною особою» і, виходячи з визнання основним публічно-правового статусу, визначеного метою його утворення та відповідними функціями, використовувати формулювання типу «суб’єкт публічного права має статус юридичної особи», розуміючи, що цей статус субсидіарний і забезпечує виключно участь суб’єкта у цивільних правовідносинах. Водночас останнє позначення недоцільно застосовувати до суб’єктів підприємницької діяльності, утворених державою чи територіальною громадою (до «юридичних осіб публічного права» за термінологією статті 81 ЦК України), оскільки для них статус юридичної особи (з урахуванням відповідної організаційно-правової форми) є основним; вважаємо, що саме цим стимульована тенденція відносити такі утворення до юридичних осіб приватного права.

По-друге, стає очевидним, що «подвійний» (публічно-правовий і приватно-правовий) статус мають і суб’єкти, які у термінології статті 81 ЦК України визнаються «юридичними особами приватного права». Це стосується не лише великої групи «непідприємницьких товариств», які є об’єднаннями людей без об’єднання майна (політичні партії, громадські об’єднання, творчі спілки і т. п.), які можна віднести до описаної вище групи суб’єктів, що «мають статус юридичної особи», а не «є юридичними особами». Певний публічно-правовий статус мають і інші, «типові» юридичні особи (підприємницькі товариства, установи, банки і т. п.); однак їхня публічна правоздатність обмежена і має субсидіарний характер, обслуговуючи основну – цивільно-правову, господарську, підприємницьку – діяльність. У таких правовідносинах обсяг правоздатності суб’єкта визначається не цивільним законодавством, а законами, що регулюють відповідні публічні правовідносини; оскільки цей обсяг похідний від цивільно-правового, можна стверджувати, що у подібних випадках «юридична особа має відповідний публічно-правовий статус» (адміністративно-правовий, конституційно-правовий, податковий).

Висновки

Проведене дослідження засвідчує недостатню правову визначеність звичного для юристів поняття «юридична особа», особливо у спробах його перенесення у публічно-правову сферу. Концепція юридичної особи (як і поняття «фізична особа») виникла і сформувалася у сфері цивільного права й адаптована для характеристики правоздатності та дієздатності відповідного суб’єкта стосовно майнових і підприємницьких (господарських) повноважень. Поза сферою цивільного (більш загально, приватного) права поняття «юридична особа» не несе додаткового змістовного навантаження, а отже, не може послідовно використовуватися для правової характеристики суб’єкта публічних правовідносин.

Окрім колективних суб’єктів права, створених з метою активної участі у цивільно-правових (господарських, підприємницьких) правовідносинах, стосовно яких термін «юридична особа» (незважаючи на відсутність чіткої дефініції) має достатньо зрозумілий зміст, реально існують певні суб’єкти права, які вступають у цивільно-правові відносини, як і інші «юридичні особи», однак є нетиповими для цивільних правовідносин через свою первинну пов’язаність із публічно-правовою сферою. Ці «інші» суб’єкти, щодо яких у цивільному праві існує недостатньо чітко окреслена тенденція застосовувати термін «юридичні особи публічного права», виявляють свою специфіку у кількох аспектах цивільної правосуб’єктності.

По-перше, на відміну від «типових» юридичних осіб з загальною (універсальною) цивільною правоздатністю і дієздатністю, такі «специфічні юридичні особи» практично завжди мають спеціальну (виключну, обмежену законом) право- і дієздатність, зокрема, підлягають забороні або істотному обмеженню права здійснювати підприємницьку діяльність і не можуть розподіляти отримані доходи (прибуток) між своїми учасниками (членами), а також часто мають спеціальні обмеження щодо користування правом власності на майно, яке перебуває у їх розпорядженні.

По-друге, специфічність публічно-правових суб’єктів у сфері цивільних (господарських) відносин відображається на обсязі їх цивільної деліктоздатності – характері та обсязі майнової відповідальності такого суб’єкта, зокрема перед кредиторами, у тому числі щодо можливості (неможливості) застосування до них процедур санації та банкрутства.

По-третє, специфіка у зв’язку з наявністю істотного за обсягом прав чи повноважень публічно-правового статусу може бути властива суб’єктам, заснованим різними способами – приватним (ініціативним), розпорядчим і т. п.; зокрема, така специфіка може бути властива суб’єктам, які у цивільному праві традиційно розглядаються як «юридичні особи приватного права» (типовий приклад – політичні партії).

Тому у підсумку слід визнати: реально існують суб’єкти цивільних правовідносин, які не «вписуються» у стандартне уявлення про юридичних осіб як суб’єктів приватного (цивільного, господарського) права і мають істотні особливості своїх можливостей у сфері цивільного обігу, які випливають із наявності іншого, публічно-правового статусу; останній у зв’язку з метою створення таких суб’єктів слід визнати основним. При цьому спосіб їх створення, всупереч статті 81 ЦК України, по суті не відіграє принципової ролі.

Слід визнати, що наявність одночасно принаймні двох статусів – публічного і приватного – характерна для абсолютної більшості колективних суб’єктів права^[105], і ці статуси перебувають у співвідношенні «основний – субсидіарний». Тому поділ суб’єктів права на дві групи доречно проводити на основі визначення місця обох статусів у такому співвідношенні. Юридичними особами доцільно позначати суб’єктів права, для яких основним є цивільно-правовий статус; можна стверджувати, що такі суб’єкти «є юридичними особами». Суб’єкти права, для яких основним є публічно-правовий статус, можуть мати також цивільно-правовий статус, який є допоміжним; такі суб’єкти «мають статус юридичної особи у приватно-правових відносинах».

Таким чином, адекватним критерієм розрізнення цих двох груп суб’єктів приватно-правових відносин є правова природа їх основного статусу, яка визначає основну сферу діяльності такого суб’єкта і певною мірою пов’язана з метою його утворення. Обсяг правосуб’єктності в обох сферах правовідносин при цьому є наслідком того, який із двох статусів є основним: для «класичних» (підприємницьких) юридичних осіб обсяг цивільної правоздатності є, як правило, загальним^[106] (універсальним), а публічної – чітко обмеженим, тоді як для суб’єктів публічної правової природи обсяг цивільної правоздатності завжди є істотно обмеженим (спеціальним); їхня приватно-правова суб’єктність завжди призначена для забезпечення їхньої основної діяльності публічно-правової природи.

На відміну від першої групи суб’єктів, щодо позначення яких застосування загального терміна «юридична особа» може виглядати природним не лише у рамках цивільного права, до другої групи (суб’єктів публічного права, наділених субсидіарною цивільно-правовою правоздатністю) термін «юридична особа» погано пристосований; як уже зазначалося, у цьому випадку більш адекватним є вираз «суб’єкт права має субсидіарний статус юридичної особи». Лише в чітко окреслених рамках цивільного права в останньому випадку вважаємо допустимим термін «юридична особа публічного права» чи, краще, «публічна юридична особа». Критерієм виокремлення таких суб’єктів слід визнати наявність у них іншого, основного публічно-правового статусу; похідною ознакою, яка може засвідчувати наявність такого статусу, слугує обмежений (спеціальний, виключний) обсяг цивільної правоздатності. Водночас перенесення цивілістичного терміну «юридична особа» для таких суб’єктів у правове регулювання сфери їх основної (публічної) діяльності не можна вважати прийнятним, оскільки у цій сфері зазначений термін не несе істотного змістовного навантаження, не відображає публічно-правової природи і специфіки таких суб’єктів і породжує непорозуміння та неоднозначне правозастосування.