Постановка проблеми. Сьогодні в доведенні важливості функції Конституційного Суду України щодо перевірки нормативних актів на предмет відповідності їх Конституції України немає жодної потреби. Принаймні для прогресивної частини правничої спільноти цілком зрозуміло, що без конституційного контролю за діями (актами) держави неможливе утвердження верховенства права, демократії і захисту прав людини, що без конституційного контролю навіть демократична влада парламенту, президента чи уряду, без примусу підтримувана більшістю народу, в будь-який момент ризикує легко перерости в диктатуру, що, зрештою, демократія, без конституційного контролю, – не зовсім і демократія, а всього лише – відкладене свавілля.
Але на фоні визнання представниками конституційно-правової науки і практики цих загальних постулатів, їх уявлення про деталі та межі компетенції Конституційного Суду далеко не однакові. Чи не найбільше вказана відмінність у поглядах помітна на прикладі проблеми конституційності законів, якими вносяться зміни до Конституції України. Варто підкреслити, що йдеться не про законопроекти щодо внесення змін до Конституції, які, хоча й з перемінним успіхом, але все ж стабільно проходять превентивну конституційну перевірку, а саме про закони, остаточно схвалені парламентом.
Тож у матеріалі нижче якраз і пропонується відповісти на наступні запитання: 1) чи можуть бути такі закони предметом конституційного контролю, чи вони, все-таки “вичерпують свою дію” після прийняття ?; 2) якщо так, то чи можуть вони визнаватися неконституційними зі змістовних, чи лише з процесуальних підстав ?; 3) якщо так, то хто і коли може порушувати питання про конституційний перегляд законів про внесення змін до Конституції; 4) як, у такому разі, запобігти можливому зловживанню Конституційним Судом України цим повноваженням та гарантувати його невтручання у виключну компетенцію парламенту та установчу владу Українського народу ? 5) як запобігти розвитку подій зразка 2010 року, коли після кількарічного застосування Конституції в новій редакції, Суд раптово вирішує здійснити аналіз закону про внесення змін до неї ?
Неоднозначність зарубіжної практики. Слід відзначити, що якби в Україні не існувало нормативного механізму попереднього конституційного контролю, ця теоретико-прикладна проблема стояла б ще гостріше, так, як сьогодні вона стоїть в багатьох зарубіжних державах. Адже, як відзначила Венеційська комісія, “досить рідкісним процедурним механізмом, який, однак, має місце в деяких нових демократіях, є включення обов’язкового та систематичного перегляду національними конституційними судами змін до конституцій до того, як пропозиція про їх внесення може бути прийнята парламентом. Така вимога передбачена, зокрема, в Азербайджані, Киргизькій Республіці, Молдові та Україні.”[1]
Тож у західних демократіях, за переважної відсутності превентивних інструментів перевірки конституційності проектів змін до конституції, наукові дискусії стосуються найчастіше саме наступного конституційного контролю. Суть цих дискусій зарубіжні колеги описують так: “оскільки конституція є найвищою позитивною правовою нормою, влада вносити зміни до неї передбачає по суті ту ж владу, що й приймати конституцію – верховну владу в правовій системі. Якщо ця влада є верховною, як вона може обмежувати себе ? Але якщо вона обмежена, то як вона може вважатися верховною ? Це юридичний еквівалент “парадоксу всемогутності”: чи може всемогутній суб’єкт обмежувати самого себе ? Проте як позитивні, так і негативні відповіді на це запитання приводять до однозначного висновку – цей суб’єкт не є всемогутнім”.[2]
Тим не менше, як відзначає Кемаль Готслер, в Європі судовий перегляд конституційних змін переважно неможливий, якщо не існує прямого конституційного припису, який би наділяв конституційний суд компетенцією перегляду змін до конституції, оскільки в європейській моделі компетенція конституційного суду випливає саме з Конституції. Це підтверджує прецедентна практика Конституційної Ради Франції, а також конституційних судів Угорщини, Словенії та деяких інших. В той же час (навіть в умовах відсутності прямої конституційної норми – Р.С.), згідно позицій низки європейських конституційних судів, наприклад, Австрії та Німеччини, зміни до конституції формально вважаються “законами”, а, отже, суди можуть переглядати їх конституційність, не потребуючи додаткової компетенції, оскільки вже мають повноваження перевіряти конституційність законів.[3]
Дискусія в західній юридичній думці точиться також навколо того, з яких підстав допустимо визнавати неконституційними закони про внесення змін до конституції. Так Венеційська Комісія вважає змістовний судовий перегляд змін до Конституції “проблематичним інструментом, який слід здійснювати лише в тих країнах, де це вже випливає з чіткої та усталеної доктрини, і навіть там, з обережністю, залишаючи достатньо розсуду для конституцієдавця”[4]. Зовсім інша справа, на думку Комісії, – “суто формальний контроль з метою перевірки та забезпечення того, аби зміни були прийняті відповідно до встановлених конституційних процедур. Тут Венеційська комісія наполегливо підтримує всі системи, що дозволяють здійснювати ефективний та демократичний нагляд за тим, як дотримуються процедури внесення змін до конституції. І якщо є підстави вважати, що зміни були прийняті з порушенням конституційних вимог, то це якраз те питання, яке має стати предметом належного аналізу судом.[5]
Отже, практика конституціоналізму в західних демократіях з цього приводу неоднакова та свідчить про наявність декількох варіантів вирішення порушеного питання:
1) національні конституції прямо чи імпліцитно допускають (чи встановлюють як обов’язковий): а) конституційний контроль законопроектів про внесення змін до конституції (попередній контроль); б) конституційний контроль уже схвалених законів про внесення змін до конституції (наступний контроль); в) обидва види такого контролю;
2) національні конституції “зберігають мовчання” щодо можливості конституційного контролю змін до конституції, що дає можливість органам конституційної юрисдикції самостійно формувати практику з цього приводу;
3) національні конституції, або конституційна практика допускають: а) змістовний (сутнісний, субстантивний) конституційний контроль змін до конституції; б) процесуальний (формальний, процедурний) контроль змін до конституції; в) обидві форми контролю.
4) національні конституції прямо забороняють конституційний контроль змін до конституцій.
Неоднозначність національної практики. В Україні практика Конституційного Суду з цього приводу, як буде продемонстровано нижче, вкрай суперечлива і навіть “драматична”, тож потребує свого термінового остаточного корегування. При цьому, українським суддям-конституціоналістам навряд чи стане у великій нагоді зарубіжний досвід, який в цій частині теж, як видно, незвично неоднозначний. Тому прийдеться шукати власні варіанти виходу з ситуації, які не лише відображатимуть європейські “тренди”, але й ґрунтуватимуться на уважному поєднанні універсальних конституційних цінностей та національних умов їх реалізації.
Необхідність пошуку переконливих відповідей на поставлені вище запитання зумовлена унікальною важливістю порушеної проблеми для сучасного конституційного права України у поєднанні з неприйнятною відсутністю спільного розуміння шляхів її вирішення. Слід відзначити, що особливо зручна нагода розставити усі крапки над “і” виникла нещодавно – 31 січня 2020 року. Саме в цей день відбулася відносно малопомітна, але, тим не менше, знакова подія для сучасного конституційного права: до Конституційного Суду надійшло конституційне подання 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції Закону України «Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)» від 3 вересня 2019 року.
Особливість цієї події не тільки в тому, що вперше за останніх десять років суб’єкт конституційного подання поставив під сумнів остаточно схвалені конституційні зміни, але й у тому, що в цьому поданні містяться неодноразові посилання, як на підставу його обґрунтованості, на сумнозвісне рішення Конституційного Суду України в справі про додержання процедури внесення змін до Конституції від 30 вересня 2010 року.
Тож складність проблеми множиться на специфічну історію конституційних змін в Україні, внесення яких практично завжди супроводжувалося гострими політичними та суспільними кризами, а головне – неоднозначною практикою самого Конституційного Суду.
Так, у відомій Ухвалі Суду від 5 лютого 2008 року № 6-у/2008 про відмову у відкритті конституційного провадження у справі щодо Закону № 2222-IV зазначено: “Положення закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності стають невід’ємною складовою Конституції України – окремими її положеннями, а сам закон вичерпує свою функцію. З набуттям чинності Законом № 2222-IV його положення, оскаржені суб’єктом права на конституційне подання, є фактично положеннями Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 року, яка діє в редакції Закону № 2222-IV”.
Проте вже в Рішенні у справі про повноваження Конституційного Суду України, винесеному того ж року (26 червня), відзначено, що Конституція України (стаття 150) не містить застережень (як це встановлено пунктом 30 частини першої статті 106 Конституції України щодо обмеження права Президента України накладати вето на такі закони) щодо можливості здійснення Конституційним Судом України наступного конституційного контролю закону про внесення змін до Конституції України після його прийняття Верховною Радою України. Відповідно до частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Тому Конституційний Суд України вважає, що саме він повинен здійснювати наступний конституційний контроль і щодо закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою його розгляду та ухвалення, визначеною у розділі XIII цієї Конституції, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу у спосіб, що не передбачений Основним Законом України.[6]
Звичайно, варто звернути увагу на те, що не всі судді підтримали тоді цю фактичну зміну юридичної позиції Суду. Зокрема, в Окремій думці до вказаного рішення суддя П. Ткачук відзначив, що закони України про внесення змін до Конституції України вносять до акта установчої влади нові норми і за своєю суттю є також актами установчої влади. Їх правова природа відрізняється від правової природи звичайних законів.[7] Тому П. Ткачук наполегливо доводив (розвиваючи логіку Ухвали від 5 лютого 2008 року), що закони про внесення змін до Конституції України після здійснення функції носія конституційних норм втрачають свою дію, лишаючись значимими лише історично. Тому логічно, на його думку, що конституційні норми цього закону, набравши чинності, мають міститися лише в Конституції України і мати найвищу юридичну силу. Закон України “Про внесення змін до Конституції України” є таким, що припинив діяти одночасно із набранням чинності донесеними ним до Конституції України новими конституційними нормами. Маючи історичну цінність, зазначений Закон не існує як регулятор суспільних відносин… В цілому, як підсумував суддя, результатом розгляду цієї справи стало те, що Конституційний Суд України встановив собі право перевіряти положення Конституції України, що є неприпустимим.[8]
Саме ці два протилежні за змістом акти Конституційного Суду свого часу і породили активну наукову дискусію навколо згаданих вище меж конституційної юрисдикції в питаннях внесення змін до Основного Закону України. Але виразну крапку в цій дискусії, як видавалося на перший погляд, було поставлено вже 30 вересня 2010 року Рішенням Конституційного Суду в справі щодо конституційності Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України). Тільки через три роки стане зрозуміло, що вказане рішення зовсім не вирішило проблему, а навпаки – заклало основи для її поглиблення і руйнівного впливу на всі подальші політико-правові процеси в Україні.
Як відомо, цим рішенням визнано таким, що не відповідає Конституції України Закон № 2222-IV у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття; крім того, на органи державної влади покладено обов’язок щодо приведення нормативно-правових актів у відповідність до Конституції України від 28 червня 1996 року в редакції, що існувала до внесення змін зазначеним Законом. Таким чином Конституційний Суд остаточно підтвердив раніше висловлену юридичну позицію, що він має компетенцію здійснювати наступний конституційний контроль щодо законів про внесення змін до Конституції України.
З цим, натомість, не погодився суддя Віктор Шишкін, який у своїй Окремій думці до цього рішення відзначав, що хоча в Конституції України й містяться положення, що зміни до неї мають бути прийняті як закон (частина перша статті 158), але все ж таки повноваження Верховної Ради України стосовно прийняття “простих” законів і тих, якими вносяться зміни до Конституції України відокремлені. Таким чином, він звертав увагу на неоднаковий статус законів, оскільки, приймаючи їх, Верховна Рада України стосовно одних діє як законодавець, а щодо інших – як конституцієдавець.[9] Відповідно “[в]тручання в тіло конституції”, продовжував В. Шишкін, “може бути здійснене лише установчою владою, а не будь-яким іншим органом державної влади та у спосіб і за формою, визначеними Конституцією України. Конституційний Суд України, зробивши висновок про “відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені Законом № 2222”, здійснивши конституційний перегляд існуючого устрою влади в державі, перебрав на себе повноваження установчої влади в державі, що суперечить частині другій статті 19 Конституції України.”[10]
В свою чергу, суддя Петро Стецюк в Окремій думці до Рішення наголосив на тій істотній обставині, що: “норми Закону № 2222 з часу набрання ним чинності фактично стали нормами Конституції України… [В]ідповідно до Конституції України в редакції Закону № 2222, починаючи з 1 січня 2006 року здійснювалася організація державної влади в Україні, зокрема формувався Кабінет Міністрів України, реалізовувалися повноваження Президента України, Верховної Ради України (в тому числі з прийняття законів України) та Кабінету Міністрів України, призначалися і проводилися вибори народних депутатів України, Президента України, депутатів місцевих рад, а самі положення Конституції України в редакції Закону № 2222 стали основою найрізноманітніших правовідносин, застосовувалися судами, у тому числі й Конституційним Судом України. Крім цього, приймаючи окремі акти, Конституційний Суд України неодноразово посилався і застосовував положення, які визнані неконституційними у Рішенні.[11]
За великим рахунком, головне зауваження до Рішення у цій справі полягало навіть не в принциповому запереченні компетенції переглядати закони про внесення змін до конституції, а в здійсненні такого перегляду після довготривалого застосування Конституції на усій території держави та, в першу чергу, у практиці самого Суду. Як показали наступні події, вказані застереження суддів Конституційного Суду та нечисленні зауваження деяких інших представників конституційно-правової спільноти до Рішення виявилися небезпідставними. Адже саме воно було використане В. Януковичем в якості юридичного обґрунтування, отримання і подальшого накопичення надмірних владних повноважень. Відтак юридичні наслідки цього рішення вийшли далеко за межі наукових дискусій та окремих аспектів конституційного правозастосування і призвели, зрештою, до народного повстання – Революції Гідності.
Тому цілком закономірно, що одним з перших рішень парламенту в умовах Революції став Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року [12], який, фактично, скасував дію Рішення Суду від 30 вересня 2010 року. При цьому, в спеціальній Постанові, прийнятій днем пізніше, Верховна Рада України проголосила що, “оскільки Конституція України є актом установчої влади Українського народу, то лише у парламенту є виключні повноваження вносити зміни до Конституції; що такі установчі повноваження Верховної Ради беззаперечно унеможливлюють здійснення іншими органами державної влади чи їх посадовими особами будь-яких дій стосовно зміни конституційних норм” та ін[13].
Після лютого 2014 року питання оцінки Конституційним Судом конституційності законів про внесення змін до Конституції України в юридичній науці більше практично не піднімалося, хоча залишилося цілковито нерозв’язаним. Таку пасивність науковців можна пояснити тим, що отримавши негативний досвід відвертого маніпулювання конституційним текстом зі сторони Конституційного Суду в 2010 році та ще й з метою сприяння узурпації влади, до розв’язання цієї проблеми було і залишається досить важко підходити безсторонньо та об’єктивно. Але сьогодні, коли справедливі емоції та гострі політичні процеси в цій частині заспокоїлися, до вказаного питання необхідно повернутися, хоча й аналізувати його слід вкрай виважено та обережно. Адже в результаті, в активі національного конституційного досвіду, маємо послідовний перелік таких взаємовиключних юридичних позицій:
1) закони про внесення змін до Конституції України не є предметом наступного конституційного контролю (Ухвала Конституційного Суду від 5 лютого 2008 року № 6-у/2008);
2) вони є предметом наступного конституційного контролю (Рішення Конституційного Суду від 26 червня 2008 року № 13-рп/2008; Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010);
3) закони про внесення змін до Конституції України не є предметом наступного конституційного контролю (Постанова Верховної Ради України від 22 лютого 2014 року 750-VII).
Вирішення проблеми. Варто ще раз підкреслити, що категорична позиція Верховної Ради України, висловлена в лютому 2014 року щодо оцінки сумнозвісного рішення Суду в справі щодо Закону № 2222, цілком зрозуміла з врахуванням умов тогочасного суспільно-політичного моменту – абсолютно справедлива і юридично обґрунтована. Але чи означає це, що вказана позиція може і надалі суворо обмежувати всю подальшу діяльність Конституційного Суду в реалізації компетенції оцінювати закони про внесення змін до Конституції ? Чи можна допустити, у такому разі, думку, що ціла низка найважливіших норм Конституції України опиняються поза конституційним контролем ? Чи готові ми, “обпікшись” одного разу, назавжди погодитись на необмеженість влади парламенту змінювати Конституцію як завгодно і коли завгодно ? Та зрештою, де більше ризиків: у потенційному використанні Конституційного Суду в чергових спробах втрутитися в текст Конституції, чи в можливому зловживанні владою самим парламентом, який теж схильний до неправових дій та має для цього всі можливості ?
Якщо дати позитивні відповіді на всі наведені запитання, то існуючі засоби лише превентивного конституційного контролю, що застосовуються в Україні, можуть втратити сенс. Адже надто багато прямих та очевидних порушень Основного Закону може відбуватися вже після отримання висновку Суду щодо відповідності законопроекту статтям 157, 158 Конституції України, зокрема:
1) неособисте голосування народними депутатами за закон про внесення змін до Конституції на будь-якій з двох чергових сесій парламенту, недотримання вимог щодо кількості голосів для схвалення закону (ч. 3 ст. 84, ст. 155, ч. 1 ст. 156);
2) остаточне голосування за законопроект за “скороченою процедурою”, а не на черговій сесії парламенту (ст. 155);
3) не затвердження закону про внесення змін до розділів I, III і XIII Конституції України Всеукраїнським референдумом, призначеним Президентом України (ч. 1 ст. 156);
4) прийняття закону призвело до обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу у спосіб, що не передбачений Основним Законом України (ч. 2 ст. 157). Такий випадок може мати місце, якщо після попереднього висновку Суду суттєво змінилися суспільно-політичні обставини та/або текст Конституції України;
5) прийняття закону під час умов воєнного або надзвичайного стану, яких не існувало на момент надання висновку КСУ (ч. 2 ст. 157);
6) зміна одних і тих самих положень Конституції України Верховною Радою України протягом строку своїх повноважень (ч. 2 ст. 158). Такий випадок може мати місце у разі наявності двох позитивних висновків Суду стосовно змін в одні й ті ж положення Конституції;
7) подання законопроекту про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, та прийняття закону раніше ніж через рік з дня попереднього рішення щодо цього законопроекту (ч. 1 ст. 158);
8) внесення суттєвих змін до законопроекту, що не були предметом аналізу Конституційного Суду України (ст. 159).
Тому без сумніву, Конституційний Суд не лише має право, а зобов’язаний перевіряти закони про внесення змін до Конституції України в частині додержання конституційної процедури та інших норм Конституції, що можуть бути порушені в період після надання висновку щодо відповідності законопроекту статтям 157, 158 Конституції України, але ще до прийняття самого закону. Немає жодних причин виключати цей період з “поля зору” Конституційного Суду. Так само, як немає жодних підстав виходити за ці суворі межі перегляду.
Слід розуміти, що актами особливої юридичної природи, які не підлягають конституційному контролю, закони про внесення змін до Конституції стають лише в тому разі, якщо прийняті у відповідності до встановленої конституційної процедури. Не може вважатися таким, що вичерпав свою дію та став “тілом Конституції” закон про внесення змін до Конституції, за який особисто не проголосувало 300 народних депутатів або який прийнятий в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Так само не може вважатися прийнятим закон про внесення змін до Конституції, якщо він не був предметом попередньої перевірки Конституційним Судом тощо. Це настільки очевидно, що будь-яке подальше доведення видається зайвим.
Зокрема, відповідно до статті 155 Конституції такий закон вважається прийнятим(!) лише, якщо законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу I “Загальні засади”, розділу III “Вибори. Референдум” і розділу XIII “Внесення змін до Конституції України”: а) попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України; б) на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України. Звичайно, Конституція України не може бути змінена(!) в умовах воєнного або надзвичайного стану, а також якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.
Як вказував М. Савенко, проблемою наступного конституційного контролю є необмеженість його у часі, тобто він може бути проведений через десятки років, що суперечить принципам розумності, правової визначеності та правової певності.[14] Але ця проблема існує лише тоді, якщо погодитись, що такий контроль може здійснюватися без меж у часі. Натомість, жодних причин робити цей висновок немає. Саме в цьому була проблема вищезгаданого Рішення від 30 вересня 2010 року – очевидне порушення конституційної процедури внесення змін до Конституції, яке можна було легко встановити, спершу було проігнороване Конституційним Судом України, а потім після неприйнятно тривалого періоду, виявлене та реалізоване в формі визнання закону неконституційним.
У цьому контексті навряд-чи можна погодитись з відомим українським правником-конституціоналістом В. Речицьким, який відзначав, що “Конституційний Суд України, на відміну від судів у країнах англосаксонської правової системи, не має повноважень офіційно тлумачити Основний Закон у всіх тих випадках, коли це виглядає необхідним або корисним. Це схоже на парадокс, продовжує вчений, але Конституційний Суд України може бути найгіршої думки про конституційну норму, але мусить коритися їй доти, поки не зайдеться відповідний суб’єкт права на конституційне подання, який офіційно поставить цю норму під сумнів.”[15]
Навпаки, при першому ж застосуванні Конституції в новій редакції, Суд зобов’язаний за власною ініціативою пересвідчитись, чи закон про внесення змін до неї може вважатися прийнятим в розумінні статті 155 Конституції та чи є Конституція зміненою в розумінні статті 157 Конституції України. Якщо є неспростовні підстави для негативного висновку, Суд зобов’язаний констатувати вказані факти та застосувати при розгляді справи Конституцію в коректній (незміненій у неконституційний спосіб) редакції. Такий висновок автоматично означає, що цей закон не є актом установчої влади, а всього лише ще одним з численних нормативних актів парламенту (не народу), прийнятих з порушенням вимог конституційних норм.
При цьому, відповідний висновок може бути зроблено лише в межах розумних строків після прийняття законодавчого акту про зміни до Основного Закону. Раптове з’ясування “неконституційності зміни Конституції” після її неодноразового застосування самим Судом не може допускатися в принципі, і чим триваліший час минув з моменту внесення відповідних змін, тим більш неприйнятним є будь-яке припущення про можливість визнання їх неконституційними. В той же час, достатньо тривале (принаймні кількаразове), послідовне застосування Судом Конституції України в конституційному провадженні є самодостатнім підтвердженням конституційності внесених до неї змін.
Фактично, йдеться про здійснення Конституційним Судом України непрямого (inter alia) конституційного контролю законів про внесення змін до Конституції України шляхом застосування Конституції в редакції зі змінами при розгляді кожної справи. Слід відзначити, що в сучасних умовах, навіть при визнанні наявності цілої низки об’єктивних проблем, Конституційний Суд потенційно здатний брати на себе цю відповідальність, приймати самостійні, виважені та обґрунтовані рішення, активно формувати новітню практику, яка може стати взірцем навіть для європейських конституційних судів. Реалістичність цих великих сподівань на єдиний національний орган конституційної юрисдикції буде вкотре перевірена уже найближчим часом.