Становлення принципу судового захисту прав місцевого самоврядування в Україні

Постановка проблеми. Стаття 145 Конституції України встановлює, що «права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку» [15]. Буквальне тлумачення цієї статті вказує на спеціальний порядок, або процедуру (судову) захисту прав місцевого самоврядування.
Однак доктринальне тлумачення цієї статті, викладене у науково-практичному коментарі Конституції України провідних українських правознавців, акцентує на судовому захисті прав місцевого самоврядування як його гарантії. Науковці вважають, що «конституційне закріплення гарантій прав місцевого самоврядування є важливішою умовою його становлення та ефективного функціонування. Порушення прав місцевого самоврядування зачіпають інтереси не тільки органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а й передусім жителів – членів відповідних територіальних громад. Охорона, захист, припинення порушень та поновлення порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомогою багатьох засобів правового захисту. Коментована стаття закріплює такий вид гарантій місцевої демократії, як право на судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування» [14]. Ця розлога цитата засвідчує розуміння судового захисту прав місцевого самоврядування як конституційної гарантії. Таке розуміння є домінуючим в українській юридичній науці, проте не єдиним. Досить поширеним є розуміння правового захисту місцевого самоврядування, в який автори включають і судовий захист, як міжнародно-правового стандарту [26, с. 20–23].
Постає запитання, чи такі відмінності у розумінні судового захисту прав місцевого самоврядування мають теоретичне та прикладне значення? На нашу думку, так. З погляду правової доктрини ми повертаємося до історичної ситуації, описаної одним із фундаторів української науки місцевого самоврядування Ю. Панейком. Він пише: «Нерозуміння суті самоврядування дуже влучно з’ясував автор Веймарської конституції Гуго Пройс, який казав: «Найкраща однодумність та заразом найгірше помішання думки існує в нашій літературі про самоврядування, що воно є можливе, потрібне, необхідне, із цим всі згідні, але що властиво є самоврядування, у чому полягає його суть, – із цим не всі згідні» [19, с. 216].
Правове реформування в Україні, особливо реформа правосуддя, загострює увагу на прикладних проблемах розуміння судового захисту прав місцевого самоврядування, з якими вже стикалися сусідні держави – члени Європейського Союзу.
Наприклад, у 2013 році Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи схвалив спеціальну резолюцію щодо стану місцевого самоврядування в Угорщині. В документі зазначається, що в цій державі не існує ефективного засобу правового захисту, який би гарантував захист місцевого самоврядування при справжньому і розширеному праві місцевих органів влади звертатися зі скаргою до національних судів для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і дотримання таких принципів місцевого самоврядування [23, с. 165–166].
Видається, що це не проблема недостатності правового регулювання, а проблема юридичної, зокрема судової практики. З огляду на це, відмінності у розумінні судового захисту прав місцевого самоврядування як правового принципу, конституційної гарантії та міжнародно-правового стандарту є принциповими. Їх можна виокремити й обґрунтувати з допомогою порівняння найпоширеніших дефініцій. Одну з найважливіших у пізнавальному плані цієї статті дефініцій принципів права запропонували Р. Давид та К. Жоффре-Спиноза. Вони стверджують, що загальні принципи права можуть бути знайдені як у законі, так і поза законом. У них зосереджується розуміння справедливості, характерне для певної епохи [6, с. 108]. Відтак у принципах права полягає його демократична та гуманістична традиція, його історична спадковість [21, с. 169]. Натомість, «коли говоримо про міжнародно-правові стандарти місцевого самоврядування, то, зазвичай, маємо на увазі правові норми у сфері місцевого самоврядування, які передбачені у міжнародних нормативно-правових аспектах та імплементовані у національне законодавство з метою регламентації ефективної взаємодії інститутів місцевого самоврядування між собою, з органами держави та місцевого самоврядування [26, с. 20].
Історичність правового принципу, його відповідність правовій традиції, уявленням народу про справедливість дає підстави розглядати його як «міст», що з’єднує в сучасну епоху реформ дух права з його буквою [21, с. 175]. Відтак, довести історичність судового захисту прав місцевого самоврядування в Україні означає не тільки аргументувати його розуміння як правового принципу, а й усталити в правосвідомості українців непорушність цього принципу як складової їх правової та самоврядної традицій.
Отже, метою цієї статті є дослідження історико-правового процесу становлення принципу судового захисту прав територіальних громад та місцевого самоврядування в Україні як невід’ємної складової самоврядної та правової традицій українського народу.
Мета дослідження зумовлює його хронологічні та територіальні межі, методологію, історіографічну та джерельну базу. Хронологічні рамки дослідження у статті свідомо залишилися неконкретизованими з огляду не стільки на історичну тривалість становлення аналізованого правового принципу, скільки на невизначеність остаточного формування територіальних спільнот на українських землях у додержавний період.
Для територіальних меж дослідження використано усталений в історико-правовій науці термін «українські землі», який є коректним для всіх етапів становлення принципу захисту прав місцевого самоврядування, у тому числі додержавного та бездержавного етапів, які не переривали традицію місцевого самоврядування в Україні.
Максимально широкі хронологічні та територіальні межі дослідження зумовлюють його методологію, сформовану на традиційних засадах Львівської історико-правової школи. Ця методологія пізнання української історико-правової дійсності нерозривно пов’язана з теоретичним осмисленням державно-правових явищ в історії, політико-правових доктрин і практики державно-правового будівництва в Україні [16, с. 3]. У той же час провідним у дослідженні є інноваційний для української історико-правової науки історико-понятійний метод. Його, зокрема, застосував у дослідженні інституту виборності як складової української правової традиції І. М. Панкевич, обґрунтовуючи розуміння принципу виборчого права як основоположної ідеї, яка виражає суть і призначення інституту виборності в державній і правовій традиції та пронизує процес формування й реалізації як традиції виборності, так і виборчого права, пов’язує минуле (традицію виборності) зі сучасністю (виборче право) та майбутнім (виборчі новації) [20, с. 10].
Вважаємо, що історико-понятійний метод допомагає досліджувати становлення судового захисту прав місцевого самоврядування як історико-правовий процес, унаслідок якого формується юридичне поняття, що конденсує конкретно-історичне значення слів і термінів, які застосовували впродовж тривалого історичного часу.
Таке предметне і методологічне розширення проблематики судового захисту прав місцевого самоврядування змінює підхід до історіографії проблеми та огляду наукової літератури.
Розуміння становлення судового захисту прав місцевого самоврядування як окремого історико-правового процесу, а самого судового захисту територіальних громад як окремого історико-правового поняття дає підстави стверджувати про відсутність в українській історико-правовій науці спеціальних досліджень чи сформованої історіографії питання. Більшість наукових праць, які вивчали судовий захист територіальних спільнот в Україні, належать до тематичної історіографії, а саме: історіографії територіальних громад і місцевого самоврядування та історіографії судівництва. В українській історії територіальних громад і місцевого самоврядування з правових позицій судовий захист прав місцевого самоврядування вивчали І. Бойко [3, 4], П. Гураль [5], А. Кольбенко [13], В. Кіселичник [10], М. Кобилецький [11], В. Кульчицький [18], М. Демкова [8], С. Білостоцький [2], О. Головко, О. Ярмиш [31] та інші.
Громада та судова влада постають окремою проблемою наукових розвідок з історії судової влади в Україні, насамперед фундаментальної монографії «Судова влада в Україні: історичні витоки, закономірності, особливості розвитку» [28].
У контексті новітніх досягнень юридичної науки монографічне дослідження ставить під сумнів судові функції давньоруського віча, існування в Давній Русі громадських (вервних) судів [28]. Окрім історико-правового контексту розвитку територіальних громад і судової влади в Україні, монографія концептуалізує історію судової влади та формує поняттєво-термінологічний апарат її історико-правового дослідження. Ця наукова праця певною мірою підсумовує наукові розвідки її окремих авторів: І. Бойка, Т. Бондарук, К. Віслобокова, О. Гавриленка, І. Музики, М. Сірого, І. Усенка, О. Ярмиша. Певна інформація про судовий захист прав місцевого самоврядування міститься також у працях «Суд і судочинство на українських землях в XIV–XVI ст. (за ред. П. Музиченка) [27], С. Ковальової «Судоустрій і судочинство на Українських землях Великого князівства Литовського» [12], О. Сокальської «Нариси з історії українського судочинства (XVI – початок XVII ст.)» [25], М. Бедрія «Копні суди на українських землях у XIV–XVIII ст.» [1]. Не можна залишити поза увагою і польську історіографію проблеми, особливо періоду, коли українські землі входили до складу Польського королівства та Речі Посполитої [34].
Виклад основного матеріалу. Загалом історіографія проблеми засвідчує тісний зв’язок становлення судового захисту прав місцевого самоврядування з іншими історико-правовими процесами на українських землях, насамперед становленням територіальних громад, судової влади та права. Розуміння зовнішніх та внутрішніх чинників цих процесів дає підстави виокремити критерії та провести періодизацію становлення судового захисту прав місцевого самоврядування.
На нашу думку, такими критеріями є: суб’єктність територіальних громад; інституційна конкуренція між територіальними громадами та державою (іншими державними інститутами); державний чи недержавний характер судової влади; соціальні регулятори, якими керувалися суди (мораль, звичай, право).
Ці критерії допомогли виділити три основні етапи у становленні судового захисту прав місцевого самоврядування, які умовно можна назвати архаїчним, домодерним (привілейно-партикулярним) і модерним (політико-правовим). Для архаїчного етапу характерною є незавершеність конкретно-історичних процесів. Зокрема, незавершеним був процес формування територіальних громад. Відтак територіальні громади ще не стали суб’єктами державного чи правового життя. Внаслідок нерозвиненості як таких територіальних громад та інститутів держави невисокою була інституційна конкуренція. Інакше кажучи, держава на тому рівні її розвитку не вбачала у спільнотах, насамперед міських, владного конкурента. Проте найважливішою рисою архаїчного етапу є діяльність судів громади, передусім вервних та копних. Як аргументовано стверджує дослідник копних судів М. Бедрій, «копний суд був судовим органом територіальної громади, а точніше об’єднання сільських громад, які були розташовані в кожному окрузі. Його склад обирало населення цього округу з числа найавторитетніших членів громади. Усе це дає підстави стверджувати, що копний суд був важливим елементом гарантування українського місцевого самоврядування, а органічний зв’язок з територіальною громадою був однією з найістотніших ознак цього органу» [1, с. 45]. Діяльність копних судів на українських землях хронологічно розширила архаїчний етап практично до хронологічних меж другого етапу, що можна вважати однією з особливостей історико-правового процесу становлення принципу судового захисту прав місцевого самоврядування. В останньому часі діяльність копних судів мала ознаки як архаїчного етапу, наприклад, застосування загалом звичаєвого права, так і наступного домодерного, що проявлялося передусім у нагляді держави за діяльністю кожного суду, можливості оскарження його рішень у державних судах, а також у частковому правовому регулюванні з боку держави копного судочинства. Ця ознака не була властива обраним судам додержавного суспільства та мала інший зміст у вервних судах [1, с. 49].
Попри те, що архаїчний етап має розмиті межі, він усталив розуміння суду як засобу захисту громади всередині та назовні. Таке розуміння стало невід’ємною складовою тодішніх членів територіальних громад, для яких характерною була локальна (місцева) ідентичність [22, с. 89]. Загалом для архаїчного етапу визначальними були дві характерні ознаки: діяльність недержавних (громадських, народних) судів та вирішення ними конфліктів між громадою та іншими суб’єктами на основі звичаєвого права.
Істотні трансформації цих двох ознак, а також наростання інституційної конкуренції між державою та громадами характеризують домодерний етап становлення принципу судового захисту прав місцевого самоврядування. Проте визначальним для виокремлення цього етапу є історико-правовий процес становлення та розвитку міського права на українських землях. В українській історико-правовій науці усталилося розуміння поняття «міське право» принаймні у трьох значеннях:
1) природне право громади на самоврядування, основою якого є свобода громадян, право на самоврядування з власним судочинством, право участі в управлінні торговельними і ремісничими об’єднаннями, право на фортифікаційні споруди, а також право на прийняття власних статутів;
2) право як сукупність актів органів міського самоврядування, звичаєве право, яке сформувалося безпосередньо в умовах міста;
3) право на отримання міського громадянства, тобто правовий зв’язок між міщанами (городянами) та міською громадою» [10, с. 80].
Таке широке розуміння міського права дало змогу науковцям відійти від традиційного ототожнення середньовічного міського права на українських землях виключно з магдебурзьким правом. У науковому дискурсі поширюються ідеї про поступову трансформацію магдебурзького права в українське міське право, польське міське право тощо [11].
Така наукова дискусія, попри її незавершеність, наголошує привілейний та партикулярний характер міського права.
На думку відомого англійського історика Н. Дейвіса, ознакою середньовічного права була ієрархія вартостей, а «теоретично людські закони підлягали божественному праву, визначеному церквою, а на практиці розмаїття законів становило норму. Плутанину конкретних юрисдикцій – канонічного права в церковних судах, місцевих звичаїв у міських та замкових судах, королівських указів на королівському дворі – доповнювала сила юридичних джерел, судових практик і покарань. У Південній Європі головним джерелом зоставалося римське право, в Північній та Східній Європі – германські та слов’янські племінні звичаї.
Але не слід вважати, ніби звичаєве право – простий пережиток примітивних судових практик. Воно було наслідком тривалого процесу дріб’язкових торгів між володарями та їхніми підданими, і його часто узагальнювали в докладних кодексах» [7, с. 454].
У цих словах закладено, окрім іншого, розуміння істотної ознаки домодерного етапу у становленні судового захисту прав місцевого самоврядування – інституційної конкуренції. У цій конкуренції відбувалося становлення територіальних громад, насамперед міських, як суб’єктів права. Вона мала певні історичні закономірності, характерні для більшості європейських держав, а також особливості, притаманні окремим державам, у тому числі тим, до складу яких входили українські землі. Мартін Ван Кревельд аргументовано вважає, що у середньовіччі міста були четвертим типом політичного інституту, окрім церкви, імперії та дворянства, який необхідно було перемогти, перш ніж з’явилася можливість створення сучасної держави [17, с. 132]. На українських землях Польського королівства цей процес був вкрай суперечливий. З одного боку, польські королі намагалися обмежити зв’язки міст на магдебурзькому праві з матірним містом – Магдебургом. Відтак король Казимир ІІІ у 1356 році заснував Вищий суд німецького права у Кракові як суд апеляційної інстанції [32, s. 122]. Рішення цього суду, як і рішення інших судів «німецького права», можна було оскаржити до «Королівського суду шести міст» [3, с. 256]. Утім формування судової системи не звужувало, а розширювало можливості міських спільнот захищати свої права. Як і, наприклад, розширення компетенції міських судів. Таке розширення мало місце у Львові 1444 року у зв’язку з торговельними договорами, коли праву магдебурзькому та юрисдикції міських судів було підпорядковано всіх купців, які прибували до міста [33, s. 252]. Вивчені нами архівні матеріали вірменського, лавничого і війтівського судів у м. Львові засвідчують кількісне та якісне зростання справ за участю іноземних купців, про що свідчать їх скарги та відповідні рішення судів. Найчастіше орган самоврядування Львова (міська рада) захищала у міських судах привілей міста, насамперед право складу [30].
Власне привілеї, на думку українських істориків, є основними джерелами міського права. Відомий дослідник привілеїв міста Львова М. Капраль вважає, що «за теоретичним коментарем правового характеру привілей є документом, що створює нові правові відносини для окремих фізичних або юридичних осіб. У латинській термінології – це привілей (privilegium), надання або донація (donatio), звільнення (libertas), імунітет (immunitas), відступлення (cessiom) тощо» [24, c. 8]. Таке розуміння привілею висвітлює його подвійну природу. З одного боку, привілей є джерелом середньовічного міського права, з іншого, актом державної влади на українських землях Польського королівства та Речі Посполитої, найчастіше королівської. Відтак цінною для розуміння природи королівських привілеїв є ґрунтовна типологія актів короля, запропонована польським дослідником М. Мікулою. Вчений поділяє королівські акти на правотворчі (нормативні акти), правоконкретизуючі (роз’яснюючі) та гарантуючі. Така типологія дає змогу класифікувати королівські акти для міського судівництва.
До правотворчих варто віднести: сеймові конституції, які надають містам право суду, королівські привілеї для конкретних міст з наданням права суду, прецедентні королівські судові рішення, королівські конститутивні затвердження актів міських і цехових, королівські інтерпретаційні акти. До правоконкретизуючих актів належать насамперед рішення щодо прав і обов’язків. До гарантуючих – виконавчі акти та підтвердження привілеїв щодо судівництва. Розмаїття та кількість королівських актів засвідчує, що судова функція стає однією з найважливіших публічних функцій місцевого самоврядування на українських землях у середньовіччі. Такою вона залишається і в українській козацькій державі (Гетьманщині), про що свідчать акти українських гетьманів. Це дає підстави погодитися з дефініцією середньовічного міського самоврядування польського медієвіста Г. Самсоновіча, який під терміном «самоврядування» для середньовіччя розуміє «незалежне і самостійне виконування публічних функцій – судових, адміністративних і становлення правних принципів влади різних корпорацій» [35, s. 133]. Видається, що акцент на судовій функції міського самоврядування не випадковий, оскільки вона не тільки забезпечила подальший розвиток принципу судового захисту прав місцевого самоврядування, а й становлення іншої правової засади – рівності жителів міст перед судом, а також рівності міст (територіальних громад) перед судами. Безумовно, що становлення цієї засади не вирішило остаточно історичного конфлікту між станами чи багатими і бідними міщанами, але в самій природі судового захисту на основі правових норм було закладено, що він не міг використовуватися виключно одним станом чи тільки багатими міщанами (патриціатом). Суд і закон, в їх формах і традиціях, передбачали принципи рівності та загальності, які повинні були поширюватися на людей будь-якого роду і звання.
Виокремлення судової функції міських спільнот у Середньовіччі призвело до появи міських урядовців, основним завданням яких була організація та участь у судовому захисті міста. В. Кіселичник відніс до них синдика, возного, інстигатора (прокуратора), захисника (представника) міста у судах та писаря [10, c. 166]. Вони на постійній основі та професійно захищали права та інтереси міської громади Львова у міських і державних судах. Зростання видатків на цю діяльність засвідчує не тільки становлення своєрідної міської юридичної служби, а й те, що функція судового захисту була однією з найважливіших функцій міської громади періоду середньовіччя.
Отже, на домодерному етапі становлення принципу судового захисту місцевого самоврядування територіальні громади оформилися як суб’єкти права, судова функція стала однією з найважливіших їхніх функцій, інституційна конкуренція створила численні юрисдикції, у тому числі юрисдикцію міських громад, основою для судового захисту громад стало міське право, яке зокрема забезпечувало формальну рівність мешканців міст перед судом, серед міських урядовців утворилася група осіб, які професійно захищали права місцевого самоврядування у державних судах. Усе це аргументи на користь того, що у середньовіччі судовий захист територіальних громад став важливою складовою правової традиції українців.
Проте на домодерному етапі судовий захист місцевого самоврядування залишався «духом права», а не його «буквою».
Формалізація поняття судового захисту у принципах і нормах права відбулася на модерному (політико-правовому) етапі становлення принципу судового захисту місцевого самоврядування. Хронологічні рамки цього етапу відкриваються у середині ХІХ століття і залишаються незакритими до сьогодні. Модерний етап історично є дуже суперечливим, оскільки вкрай суперечливими були історико-правові процеси формування модерного (сучасного) самоврядування. Вирішальним моментом у становленні модерного самоврядування в Європі була Велика французька революція та перетворення поліцейської держави у конституційну [19, c. 219].
На думку Ю. Панейка, «“Велика Французька революція”, яка вийшла від доктрини про загальну свободу, була схильна ті самі права, що вона признавала приватним особам, признати також і людським спільнотам, а також громадам» [19, c. 220]. Уявлення про природне право територіальної громади на самоврядування стали доктринальною основою для розвитку французької, німецької та англійської історичних моделей місцевого самоврядування. З часом стало можливим говорити про австрійську та російську моделі місцевого самоврядування, порівняльний аналіз яких в українських містах здійснила Л. Хомко [29]. Попри істотні відмінності, всі ці моделі мають спільну, важливу для нашого дослідження рису – відсутність у територіальних громад та органів місцевого самоврядування функції місцевого суду (судової функції).
Наприклад, основними функціями міської ради Львова відповідно до австрійського закону «Про основні засади організації громад» від 5 березня 1862 року та Статуту королівського столичного м. Львова від 1870 року були: нормотворча чи контрольна та господарсько-регулятивна [10, c. 326]. У Російській імперії самоврядування фактично зводилося до виконання неполітичних, господарських функцій. Для виконання цих функцій територіальна громада мала бути суб’єктом права. Поступово в доктрині та законодавстві формується розуміння територіальної громади чи її органів як юридичної особи. У вигляді правової конкуренції найчіткіше це виявляється в австрійському законодавстві про цивільне судочинство другої половини ХІХ століття, зокрема у Цивільному процесуальному кодексі 1895 року [9, c. 97].
Встановлення визначальної ролі держави у здійсненні судочинства, відокремлення суду від адміністрації не тільки інституційно змінили судовий захист прав місцевого самоврядування, завершили інституційну конкуренцію держави та територіальних громад на користь держави, а й уможливили розгляд судового захисту як складової механізму гарантування прав місцевого самоврядування. Розвиток цього механізму серед іншого призвів до створення адміністративного судівництва, окремі моделі якого (австрійська та польська) діяли на українських землях.
Постання спеціальних судів, характерне для модерного етапу становлення принципу судового захисту прав місцевого самоврядування, знаменувало певне розмежування предмета судового захисту. Територіальні громади та органи місцевого самоврядування безпосередньо чи опосередковано захищають у судах право територіальних громад на самоврядування, суб’єктивні права та свободи людини та громадянина. Зростання кількості об’єктів, пов’язаних із місцевим самоврядуванням, які потребують судового захисту, свідчить про незавершеність модерного етапу становлення принципу судового захисту прав місцевого самоврядування.
Отже, визначальною рисою модерного етапу становлення судового захисту прав місцевого самоврядування є його перетворення у принцип – норму, тобто принцип, прямо закріплений у нормі права.
Висновок. У принципі судового захисту прав місцевого самоврядування систематизований історичний досвід розвитку територіальних громад, місцевого самоврядування, права та правосуддя на українських землях. Він є складовою державної, самоврядної та правової традиції українців, відрізняється універсальністю і загальною значущістю та відповідає об’єктивній необхідності побудови в Україні місцевого самоврядування відповідно до європейських стандартів.