Взаємодія Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з Конституційним Судом України через інститут конституційного подання як механізм захисту прав людини

Під час війни людські права є одночасно щитом і мечем,

без них ми втратимо як оборону, так і можливість атакувати

Постановка проблеми. Дотримання прав людини є метою існування демократичної держави. Одним із завдань держави є гарантувати права людини та забезпечувати механізм їх реалізації. Права людини, закріплені в нормах права, повинні бути забезпечені належними процедурами. Поряд із цим на державу покладено обов’язок забезпечувати публічні інтереси, національну безпеку, економічний розвиток тощо. Наприклад, у разі загрози національній безпеці права людини можуть бути обмежені. Тому обмеження прав людини є необхідним заходом за наявності легітимної мети. Особливої актуальності це питання набуло в умовах воєнного стану.

Обмеження прав людини є допустимим за умови дотримання принципу пропорційності. Однак у разі порушення цього принципу такі обмеження стають неконституційними. У такому випадку в демократичних державах діє такий захисний механізм, як конституційний контроль, що його здійснює Конституційний Суд України (далі — Суд), стаючи на захист Конституції України, а також прав і свобод людини.

Суд не може з власної ініціативи відкривати конституційні провадження, оскільки підставою для цього є конституційне подання, скарга чи звернення. Одним із суб’єктів права на конституційне подання є Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі — Уповноважений). Як ідеться в коментарі до Конституції України ^[1], Уповноважений може реагувати на порушення прав людини як у сфері законодавчої, так і в правозастосовній діяльності багатьох суб’єктів.

Уповноважений має здійснювати постійний моніторинг законодавства та за необхідності ініціювати конституційні подання. Завдання Уповноваженого — забезпечити подальший захист прав людини Судом від «свавільного» законодавця. Таке повноваження є важливим, але його формального закріплення недостатньо: необхідний також ефективний механізм реалізації. Не менш важливою є й ефективна діяльність Суду, що у взаємодії з Уповноваженим формує комплексний механізм захисту прав людини.

Тож, метою статті є дослідження ефективності взаємодії Уповноваженого та Суду через інститут конституційного подання як механізму захисту прав людини, а також визначення шляхів удосконалення такої взаємодії.

Взаємодію Уповноваженого із Судом можна вважати ефективною, якщо вона досягає своєї мети — захисту прав людини. Для цього розглянемо поняття «ефективність» через призму поглядів П. Рабіновича, який тлумачив ефективність юридичного регулювання як співвідношення між його реальними результатами та метою, а саму мету (мету закону) — як передбачуваний і бажаний для правотворчого органу результат дії закону ^[2].

Таке тлумачення ефективності доцільно взяти за основу для аналізу взаємодії Уповноваженого із Судом через інститут конституційного подання, що дає змогу встановити співвідношення між результатом такої взаємодії та її метою. У цьому контексті метою є захист прав людини через поновлення конституційних прав та/або запобігання негативним наслідкам дії відповідної норми.

Щоб установити ефективність, необхідно визначити результат взаємодії. З цією метою доцільно з’ясувати: кількість конституційних подань, внесених Уповноваженим, та стан їх розгляду; співвідношення рішень про конституційність і неконституційність, ухвалених за результатами розгляду цих подань; строки розгляду подань і тривалість перебування справ у провадженні; типові підстави для відмови у відкритті конституційного провадження; співвідношення складу Суду зі статистикою активних і неактивних періодів його діяльності.

Для об’єктивного аналізу доцільно звернутися до статистичних даних про взаємодію Уповноваженого та Суду в межах інституту конституційного подання.

Таблиця No1. АНАЛІЗ КОНСТИТУЦІЙНИХ ПОДАНЬ УПОВНОВАЖЕНОГО

(Лутковська Валерія з 27 квітня 2012 – по 15 березня 2018)

В. Лутковську було призначено Уповноваженою 27 квітня 2012 року, вона перебувала на посаді до 25 березня 2018 року. Однак таблиця No 1 містить інформацію про конституційні подання Уповноваженої за період з 26 жовтня 2015 року до 02 березня 2018 року. Обраний період обумовлений наявністю відповідної інформації на офіційному сайті Суду. За цей час (2 роки 4 місяці та 16 днів) В. Лутковська подала 18 конституційних подань. За результатами їх розгляду було ухвалено 7 рішень про неконституційність норм законів, 7 ухвал про відмову у відкритті конституційного провадження, 2 ухвали про закриття провадження; ще 2 конституційні подання перебувають на розгляді Суду.

За результатами розгляду 6 конституційних подань (п. 8; п. 10; п. 12; п. 13; п. 14; п. 17 таблиці No 1) було постановлено ухвали про відмову у відкритті конституційного провадження з підстав неналежного або відсутнього обґрунтування (невідповідність конституційного подання вимогам Закону — п. 3 статті 62 Закону України «Про Конституційний Суд України» (далі — Закон) ^[3]). За результатами розгляду конституційного подання (п. 4 таблиці No 1) постановлено ухвалу про відмову у відкритті конституційного провадження, оскільки тлумачення законів не належить до повноважень Суду (п. 2 статті 62 Закону).

За результатами розгляду конституційних подань (п. 5; п. 9 таблиці No 1) Суд постановив ухвали про закриття конституційного провадження. Одне з них (п. 9 таблиці No 1) — на підставі заяви Уповноваженого. Інше (п. 5 таблиці No 1) — на підставі неналежного обґрунтування (п. 3 статті 62 Закону) та непідвідомчості Суду справ щодо перевірки відповідності норм законів іншим законам (п. 2 статті 62 Закону).

На момент проведення аналізу із 18 конституційних подань 2 перебувають на розгляді в Суді. За поданням (п. 3 таблиці No 1) постановлено ухвалу про відкриття конституційного провадження, яке перебуває на розгляді Суду з липня 2016 року (майже 9 років). За поданням (п. 7 таблиці No 1) конституційне провадження не відкрито, справа перебуває в Суді із січня 2017 року (понад 8 років). Розгляд більшості справ за поданнями Уповноваженого перевищує встановлений Законом шестимісячний строк.

Рішення та ухвали за результатами розгляду цих конституційних подань Суд ухвалював у період 2016–2018 років. У цей період (див. Додаток А та Додаток Б) склад Суду налічував від 14 до 18 суддів, що дозволяло Великій палаті розглядати конституційні провадження.

Таблиця No2. АНАЛІЗ КОНСТИТУЦІЙНИХ ПОДАНЬ УПОВНОВАЖЕНОГО

(Денісова Людмила 15 березня 2018 – 31 травня 2022)

Після В. Лутковської посаду Уповноваженої обійняла Л. Денісова, яка перебувала на посаді з 15 березня 2018 року до 31 травня 2022 року (4 роки 2 місяці та 17 днів). За цей період вона подала 4 конституційні подання. За результатами їх розгляду Суд ухвалив одне рішення про визнання неконституційним положення закону (п. 1 таблиці No 2) та одну ухвалу про закриття конституційного провадження (п. 3 таблиці No 2); ще 2 конституційні подання перебувають на розгляді (п. 2, п. 4 таблиці No 2).

Конституційне провадження було закрито у зв’язку з утратою чинності предметом конституційного подання (п. 3 таблиці No 2).

За результатами розгляду подання (п. 4 таблиці No 2) Суд постановив процесуальну ухвалу (роз’єднавши та об’єднавши відповідні провадження); ця справа перебуває на розгляді з січня 2021 року (понад 4 роки). За поданням (п. 2 таблиці No 2) провадження не відкрито; воно перебуває в Суді з листопада 2019 року (понад 5 років). Розгляд більшості справ за поданнями Уповноваженого перевищує встановлений Законом шестимісячний строк.

Рішення за результатами розгляду конституційного провадження Суд ухвалив у 2019 році, коли його склад налічував 15 суддів, що забезпечило повноважність Великої палати.

Таблиця No3. АНАЛІЗ КОНСТИТУЦІЙНИХ ПОДАНЬ УПОВНОВАЖЕНОГО

(Лубінець Дмитро з 1 липня 2022 р.)

Після Л. Денісової Уповноваженим 1 липня 2022 року було призначено Д. Лубінця (обіймає посаду понад три роки). За цей час він подав 2 конституційні подання. Станом на травень 2025 року обидва подання перебувають у Суді без розгляду. Одне з них (п. 1 таблиці No 3) перебуває в Суді з червня 2024 року (понад рік), інше (п. 2 таблиці No 3) — з вересня 2024 року (понад рік).

У 2024 році до складу Суду входило 14 суддів, а станом на травень 2025 року — 11, що унеможливлювало розгляд конституційних подань Великою палатою. Станом на вересень 2025 року склад Суду налічував 13 суддів.

Висновки. Аналіз статистики взаємодії трьох Уповноважених (Додаток Г) із Судом за період з кінця 2015 року дотепер свідчить про певний результат. За наявності результату (Р) та мети (М) стає можливим визначити ефективність (Е).

За обраний для аналізу період (9 років) простежено діяльність трьох Уповноважених. За цей час вони подали 24 конституційні подання. І хоча різниця в тривалості перебування Уповноважених на посаді несуттєва, кількість поданих ними конституційних подань значно різниться. Це підтверджує графік (Додаток В).

З огляду на наведений аналіз, така відмінність може бути наслідком однієї з двох причин. Зменшення кількості конституційних подань з боку Уповноваженого зумовлене, по-перше, відсутністю порушень прав людини законодавцем, а по-друге, імовірною бездіяльністю самого Уповноваженого. Імовірніше, переважає друга причина: попри запровадження непропорційних обмежень прав людини, Уповноважений не ініціює відповідних конституційних подань. Безумовно, на це також впливають умови воєнного стану, економічна криза та ослаблення системи стримувань і противаг.

За результатами розгляду 24 конституційних подань Суд ухвалив 8 рішень про неконституційність відповідних норм. Ця статистика свідчить про доцільність використання Уповноваженим інституту конституційного подання. Адже якщо відкрито конституційне провадження і відсутні формальні перешкоди, то, згідно з наявною статистикою, імовірність ухвалення рішення про неконституційність становить 100 %.

За результатами розгляду 24 конституційних подань Суд постановив 7 ухвал про відмову у відкритті конституційного провадження. Підстави для відмови у відкритті проваджень є досить однотипними. Варто зазначити, що поширеною причиною відмови є відсутність чи неналежність обґрунтування конституційного подання, а також його оцінний характер. На цій самій підставі було закрито ще одне конституційне провадження (п. 5 таблиці No 1).

У зв’язку з цим слід наголосити, що аргументація конституційного подання є не правом Уповноваженого, а його обов’язком. Неналежне обґрунтування подання може викликати сумніви щодо належного виконання Уповноваженим своїх функцій. Це припущення підкріплюється й тим фактом, що одне конституційне провадження було закрито за заявою самого Уповноваженого. Відсутність або неналежність обґрунтування — це суттєвий недолік, який потребує усунення.

Закон установлює, що «строк конституційного провадження не повинен перевищувати шість місяців, якщо інше не встановлено Законом». Однак розгляд більшості проаналізованих проваджень тривав довше за визначений строк.

Водночас, відповідно до Закону, перебіг цього строку починається з моменту постановлення Судом ухвали про відкриття конституційного провадження. Попри це, у Суді досі перебувають на розгляді 6 конституційних подань Уповноваженого: з липня 2016 року (понад 9 років), із січня 2017 року (понад 8 років), з листопада 2019 року (понад 5 років) та із січня 2021 року щодо обмежень, пов’язаних із COVID-19 (понад 4 роки). Це є також прикладом порушення принципу розумних строків, що не лише перешкоджає досягненню мети (М) Судом, а й суперечить усталеним європейським стандартам (ст. 6 ЄКПЛ)^[4].

Ретроспективний аналіз діяльності Суду засвідчує, як з кожним роком зменшується кількість ухвалених рішень за конституційними поданнями Уповноваженого^[5]. Наприклад, у 2020 році — 10, у 2021 році — 3, у 2022 році — також 3, у 2023-му — лише одне, у 2024-му — також одне, а за першу половину поточного року — 0. Причиною цього є, зокрема, динамічні зміни у складі Суду (Додаток Б). Взаємозв’язок між складом Суду та кількістю ухвалених ним рішень є закономірним, адже це повноваження Великої палати (12 суддів). Так, згідно з аналізом (Додаток А), із 27 січня до червня 2025 року кількість чинних суддів становила 11 (кворум для ухвалення рішень був відсутній), а станом на вересень 2025 року — 13. У 2021 році суддів було 16, а тому кількісний склад Суду не створював значних перешкод для його роботи.

Як бачимо, взаємодія Уповноваженого із Судом через інститут конституційного подання як механізм захисту прав людини потребує вдосконалення. Йдеться, зокрема, про неналежне обґрунтування конституційних подань Уповноваженим, а також про низьку активність Суду. Адже реальні результати цієї взаємодії далекі від поставленої мети. Мета — захист прав людини, що полягає в поновленні порушених конституційних прав і запобіганні негативним наслідкам дії неконституційної норми.

Пропозиції. Проведене аналітичне дослідження дало змогу виявити чіткі недоліки у взаємодії Уповноваженого із Судом через інститут конституційного подання як механізм захисту прав людини. Розуміння цих проблем є передумовою для пошуку шляхів їх вирішення.

Неналежне обґрунтування конституційних подань і, як наслідок, відмова у відкритті конституційного провадження є двосторонньою проблемою. З одного боку, необхідність належного обґрунтування є очевидною з огляду на вимоги формальної логіки. Для цього, на перший погляд, потрібні кваліфіковані фахівці. Наразі у структурі Офісу Уповноваженого є представник з права на справедливе правосуддя та представництва в Конституційному Суді України, а також відповідна Експертна рада при Уповноваженому. Щоб забезпечити належний рівень обґрунтування конституційних подань, доцільним видається залучення науковців у галузі конституційного права до навчання працівників апарату Офісу Уповноваженого або навіть до роботи в Експертній раді. Проблема неналежної обґрунтованості зумовлена також тим, що чинне законодавство не розкриває змісту поняття «належне обґрунтування». Натомість установити критерії «належного обґрунтування» можливо лише шляхом системного тлумачення правових позицій Суду.

З іншого боку, запропоноване рішення не буде ефективним, якщо Уповноважений умисно подає неналежно обґрунтоване конституційне подання. У такому разі Суд має повноваження розглянути подання навіть за відсутності чи неналежності обґрунтування, якщо для цього існує очевидна суспільна потреба.

Низька активність Суду в розгляді згаданих конституційних подань є комплексною проблемою. Насамперед необхідно завершити добір суддів до складу Суду. Ідеться не лише про забезпечення необхідного кворуму (12 суддів), а й про формування повного конституційного складу Суду. Адже за неповного складу такі чинники, як відпустка чи хвороба судді, блокують ефективну діяльність органу. На момент написання статті вакантними залишалися 5 посад (одна за квотою Президента України та по дві — від Верховної Ради України і з’їзду суддів України). За новою конкурсною процедурою 11 березня 2025 року Дорадча група експертів рекомендувала Президентові трьох кандидатів для призначення. Указом Президента України від 27 червня 2025 року суддею Суду було призначено О. Водяннікова, а 17 вересня того ж року — Ю. Барабаша. Водночас досі триває зволікання з призначенням третього кандидата, М. Савчина, — відповідний указ відсутній.

Також необхідно вирішити питання дотримання строків розгляду конституційних проваджень. Як бачимо, встановлений законом шестимісячний строк здебільшого не виконується. Водночас законодавство не визначає процедури його продовження, що є суттєвою перешкодою.

Окрім того, як зазначалося, конституційне провадження має відповідати принципу розумних строків. У діяльності Суду це поняття слід тлумачити як строк, протягом якого є можливість поновити конституційні права та запобігти негативним наслідкам дії норми, що є предметом конституційного провадження.

Додатки:

Додаток А. Динаміка змін у складі Конституційного Суду України

Додаток Б

Додаток В

Додаток Г