Вступ. Політична стабільність та правовий порядок є важливими складовими демократії. Однак, іноді країні доводиться стикатися з особливим ситуаціями, які можуть вимагати відповідних рішень, швидких дій, що в умовах демократії мають бути сумісними з конституцією. На такі випадки доктрина конституціоналізму[1] передбачає можливості введення екстраординарних режимів, переважно – воєнного стану та надзвичайного стану, котрі є «інструментами реагування на виникнення екстремальних умов»[2]. В різних країнах назви таких режимів можуть бути різними, однак спільними є наступні їхні риси: органи державної влади отримують додаткові повноваження, обмежуються права і свободи людини і громадянина, встановлюються спеціальні правила та процедури для регулювання суспільних відносин, а особливі заходи мають тимчасовий характер[3].
Питання, пов’язані з екстраординарними режимами, досліджували такі вчені як С. Рахмані, Черкес М.Ю., О.В. Водянніков та інші. З їхніх публікацій назагал випливає, що екстраординарні правові режими передбачають введення державою в дію спеціальних правил та процедур у випадках надзвичайних ситуацій, таких як воєнні конфлікти, терористичні загрози, епідемії або інші кризові обставини, а метою їхнього запровадження є стабілізація ситуації у державі, запобігання загрозам та небезпекам різноманітного характеру або ж відвернення їхніх наслідків.
Як уже зазначалося вище, надання особливих повноважень органам державної влади – одна з сутнісних ознак екстраординарних режимів. Питання про те, яким саме органам державної влади та в якому обсязі надаються такі повноваження пов’язане з притаманною тій чи іншій країні формою правління. Коли ж мова йде про такі країни, як Україна та Франція, що є змішаними республіками з досить сильними повноваженнями президентів особливої актуальності набуває проблема їхніх повноважень в екстраординарних умовах[4]. Президенти Франції та України отримують особливі екстраординарні повноваження, бо це випливає з їхнього конституційного статусу, який є схожим, але не ідентичним[5].
Це особливо важливо в контексті того, що «за певних політичних умов, від діяльності президента значною мірою залежить не тільки реалізація державної політики, але й сутність існуючого режиму: його конституційний (в сенсі конституційно обмежений) чи неконституційний характер»[6]. Тому важливим питанням є не тільки сам законодавчо чи конституційно встановлений перелік повноважень глави держави, але й особливості їхньої реалізації, та, щонайважливіше, гарантії повернення до звичайного режиму.
Тож метою цієї статті є порівняльно-правове дослідження конституційного і законодавчого регулювання повноважень президентів України та Франції в умовах екстраординарних режимів.
Екстраординарні режими. Варто розпочати з того, що ми розуміємо під екстраординарними режимами та вказати на їхні види за законодавством України та Франції. Як уже зазначалося вище, поняття екстраординарні режими відноситься до спеціальних ситуацій або станів, які виходять за межі звичайного функціонування і вимагають особливих заходів та регулювання з боку держави. Для кращого розуміння цього поняття і порівняння його в різних контекстах, розглянемо види екстраординарних режимів згідно з законодавством України та Франції.
За законодавством України існує два види таких режимів, які виходять за межі звичайного, та допускають обмеження прав людини. Такими є правовий режим воєнного стану та правовий режим надзвичайного стану. Воєнний стан запроваджується під час озброєних конфліктів або війни та передбачає введення військового управління і обмеження громадських прав і свобод[7]. Правовий режим надзвичайного стану встановлюється в разі загрози національній безпеці або державному порядку та надає владі додаткові повноваження для управління ситуацією[8].
Можливість запровадження таких режимів передбачена Конституцією України, зокрема:
- у ч.5 ст. 41 йдеться про те, що примусове відчуження об’єктів права приватної власності з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану;
- в ч. 2 ст. 64 міститься загальна норма про те, що в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень, а також дано перелік тих конституційних прав, не можуть бути обмежені навіть в умовах воєнного чи надзвичайного стану;
- ч.3 ст. 83 передбачає, що у разі оголошення указу Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях Верховна Рада України збирається на засідання у дводенний строк без скликання; а ч. 4 ст. 84 – що у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування такого стану;
- п.20 ст. 106 встановлює повноваження Президента запроваджувати відповідні правові режими, а п. 31 ст. 85 – повноваження Верховної Ради затверджувати відповідні укази Президента;[9], [10]
- ч. 2 ст. 157 містить заборону вносити зміни до Конституції в умовах воєнного або надзвичайного стану[11].
Французьке законодавство також передбачає існування двох видів екстраординарних режимів: надзвичайної ситуації та воєнного стану.
Штат надзвичайної ситуації (État d’urgence) встановлюється в разі терористичних або інших загроз для громадської безпеки і може включати обмеження громадянських прав і свобод[12]. Воєнний стан (État de siège) встановлюється під час війни або військової загрози і передбачає введення військового управління і обмеження громадських прав[13].
Стаття 36 Конституції Франції встановлює, що стан облоги вводить Радою міністрів, а продовжити його може виключно парламент після спливу 12-денного періоду[14]. Згадка про режим надзвичайної ситуації міститься в ст. 42, де, зокрема, сказано, що закони, які стосуються такого режиму, не можуть прийматися за скороченою процедурою[15]; у ст. 48, в якій вказано на необхідність пріоритетного включення законів про режим надзвичайної ситуації до порядку денного нижньої палати парламенту[16].
Отже, екстраординарні режими в Україні та Франції включають різні види станів, які застосовуються в надзвичайних обставинах для забезпечення безпеки та порядку в суспільстві. Варто зауважити, що поняття екстраординарні режими не закріплене законодавством України, як і законодавством Франції. Однак це той термін, який позначає збірне поняття, що охоплює всі розглянуті вище види правових режимів.
Повноваження Президента України в умовах воєнного стану та надзвичайного стану. Президент України, згідно з положеннями ст. 102 Конституції України, є главою держави і виступає від її імені; є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Він очолює сферу гарантування національної безпеки, а також має повноваження щодо керівництва Збройними Силами України (п. 17 ст. 116 Конституції України)[17].
В мирний час ці повноваження реалізуються в умовах досить жорстких конституційних обмежень, адже Президент може діяти виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією. Крім того, він має досить обмежені повноваження щодо впливу на виконавчу владу, що цілком відповідає існуючій в Україні моделі поділу державної влади, яку умовно називають «гнучкою»[18]. Такий варіант поділу державної влади передбачає не пряму залежність виконавчої влади від президента, а взаємозв’язок та взаємозалежність законодавчої і виконавчої гілок державної влади[19]. Тож повноважень щодо безпосереднього керівництва виконавчою владою, відповідно до Конституції, Президент України не має[20].
Поряд із цим, глава держави має обмежені засоби впливу на виконавчу владу загалом, а коли мова йде про формування уряду – Кабінету міністрів України, такий вплив є цілком реальним[21]. Так, Президент України вносить до парламенту кандидатури (подання щодо призначення) на посади міністрів оборони та закордонних справ. Що ж стосується повноважень Президента в умовах воєнного та надзвичайного стану, вони визначені Конституцією України. Водночас, цікавим є питання, чи має президент за законами про воєнний і надзвичайний стан якісь додаткові повноваження?
Так, стаття 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» має назву «Здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування повноважень в умовах воєнного стану». Перша частина цієї статті стосується, зокрема, глави держави. У ній сказано: «В умовах воєнного стану Президент України та Верховна Рада України діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією та законами України»[22]. Проте таке формулювання допускає декілька варіантів його трактування, наприклад:
- Президент України має діяти виключно на підставі Конституції, в межах повноважень, визначених Конституцією, але в спосіб, визначений Конституцією та законами;
- Президент України має діяти виключно на підставі та в межах повноважень, визначених Конституцією, але в спосіб, визначений Конституцією та законами;
- Президент України має діяти виключно на підставі Конституції та законів, в межах повноважень, визначених Конституцією та законами, та в спосіб, визначений Конституцією та законами.
Варто зауважити, що стосовно повноважень Президента України є сформовані юридичні позиції Конституційного Суду України, які можуть допомогти з’ясувати означене питання.
Так, наприклад, Конституційний Суд України у своїх актах сформулював юридичну позицію, що повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом[23], [24], [25], [26].
В абзаці другому підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004 також вказано, що повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106)[27]. В абзаці першому пункту 6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року № 22-рп/2003[28] наголошено, що повноваження Президента України закріплені лише на конституційному рівні (статті 102, 106 Конституції України).
У Рішенні Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 вказано, що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України (абзац тринадцятий пункту 2 мотивувальної частини)[29]. Цієї юридичної позиції Конституційний Суд України дотримувався у багатьох інших своїх рішеннях, зокрема від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007[30], від 8 липня 2008 року № 14-рп/2008[31], від 2 жовтня 2008 року № 19-рп/2008[32], від 8 жовтня 2008 року № 21-рп/2008[33], від 7 липня 2009 року № 17-рп/2009[34], від 15 вересня 2009 року № 21-рп/2009[35], від 17 грудня 2009 року № 32-рп/2009[36].
До прикладу, у рішенні про призначення Президентом Директора Національного антикорупційного бюро України Конституційний Суд України констатував, що глава держави вийшов за межі своїх конституційних повноважень, оскільки ця посада не віднесена Основним Законом України до посад, призначення на які здійснює Президент України. У своїй аргументації суд виходив із того, що Національне антикорупційне бюро України є „державним правоохоронним органом» (органом правопорядку), який протидіє кримінальним корупційним правопорушенням, здійснюючи досудове розслідування в кримінальних провадженнях, гласні та негласні оперативно-розшукові заходи…», а отже, за своїм статусом та функціями не є консультативним, дорадчим або іншим допоміжним органом чи службою, які за пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України створює Президент України у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень. Згідно зі статтею 24 Закону фінансування Національного антикорупційного бюро України здійснюється з Державного бюджету України за окремим кошторисом, у якому також передбачається створення фонду оперативно-розшукових (негласних слідчих) дій.
Таким чином, відповідно до рішення Конституційного суду, згаданий Указ суперечить положенням статті 106 Конституції України, яка містить перелік повноважень Президента України, зокрема й пункту 31 частини першої цієї статті, які вказують, що визначений Конституцією України перелік повноважень Президента України є вичерпним[37].
Враховуючи ці позиції, важливо дати відповідь на питання, чи стосуються вони лише повноважень Президента в мирний час, чи також в періоди дії екстраординарних режимів? Позиція законодавця з цього приводу є неоднозначною.
Так, крім згаданої вище норми статті 9 Закону «Про правовий режим воєнного стану», у ньому також є стаття 11. Вона має назву «Діяльність Президента України в умовах воєнного стану», але аналіз змісту цієї норми свідчить про те, що в ній містяться окремі повноваження Президента України:
«Президент України в умовах воєнного стану:
1) здійснює загальне керівництво запровадженням та виконанням заходів правового режиму воєнного стану;
2) приймає за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України рішення щодо залучення Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів до здійснення заходів правового режиму воєнного стану;
3) здійснює стратегічне керівництво Збройними Силами України, іншими військовими формуваннями та правоохоронними органами через Генеральний штаб Збройних Сил України;
4) визначає порядок проходження військової служби.
Президент України у період дії воєнного стану може прийняти рішення про відсторонення від займаної посади посадової особи, призначення на посаду та звільнення з посади якої віднесено до його повноважень, та покладення на відповідний період виконання обов’язків на іншу особу…»[38].
Таким чином, попри те, що назва статті орієнтує лише на «діяльність Президента» в умовах воєнного стану, її зміст вказує на те, що законодавець вмістив у неї саме повноваження Президента. Аналіз їхнього змісту показує, що вони мають відношення до тих повноважень, що визначені ст. 106 Конституції, та фактично спрямовані на їхню деталізацію.
Звичайно, повноваження Президента України в умовах дії правового режиму воєнного стану значно розширюється. Це зумовлюється необхідністю захисту територіальної цілісності та незалежності держави та є абсолютно виправданим. Так, наприклад, у разі оголошення воєнного стану, Президент України має право приймати рішення щодо застосування Збройних Сил України та інших військових формувань, а також введення обмежень щодо руху людей, транспорту та інші обмеження[39].
Окремі повноваження передбачено і Законом про правовий режим надзвичайного стану. Так, у разі оголошення надзвичайного стану, Президент має право вводити обмеження щодо свободи руху, проживання та діяльності громадян, а також призначати та звільняти керівників цивільних та військових відомств. Президент також може приймати рішення про залучення військ для забезпечення правопорядку та безпеки держави[40].
З наведеного можна зробити висновок, що повноваження Президента України в мирний час та в умовах екстраординарних режимів є різними. Зокрема, в умовах дії воєнного стану в Україні дані повноваження є значно більшими, що, в першу чергу, зумовлено тим, що Президент є верховним головнокомандувачем збройних Сил України і саме на нього покладається відповідальність із захисту територіальної цілісності держави.
Повноваження Президента Французької Республіки в умовах надзвичайного стану та стану облоги.
Важливо розпочати з того, що конституційний статус Президента Франції, порівняно з главою Української держави, відрізняється, попри належність обох країн до групи держав зі змішаною республіканською формою правління. Так, французький Президент є не тільки главою держави та її представником, але й відповідає за призначення прем’єр-міністра на посаду глави уряду. Крім того, важливою рисою його статусу є виконання Президентом Франції арбітражної функції, спрямованої на належне дотримання Конституції[41]. Він забезпечує своїм арбітражем належне функціонування органів державної влади та безперервність держави, а також є гарантом національної незалежності, територіальної цілісності та належної поваги до договорів. Виходячи зі змісту згаданої арбітражної функції, положення Конституції Франції дозволяють здійснювати Президенту широке коло повноважень, навіть тих, які прямо не визначені Конституцією[42] (на відміну від України).
Але на обсяги таких повноважень суттєво впливають політичні обставини. Форми та межі президентського арбітражу в інтересах конституційної та територіальної цілісності значною мірою залежатимуть від відносин між Президентом та Прем’єр-міністром, а також від сили їхніх особистостей[43]. Тож конкретні можливості та дії Президента Франції в умовах екстраординарних режимів залежатимуть не тільки від нормативних приписів, а й від особистості Президента Франції, його відносин з Прем’єр-міністром та політичної підтримки в парламенті[44].
Які ж саме повноваження Президента Франції зафіксовані в Конституції. Надзвичайний стан та стан облоги – це різновиди режимів, які встановлюються у Франції за рішенням Президента[45]. Згідно зі статтею 16 Конституції Французької Республіки, якщо інститути Республіки, незалежність Нації, цілісність її території або виконання міжнародних зобов’язань перебувають під серйозною і безпосередньою загрозою, і якщо належне функціонування конституційних органів державної влади перервано, Президент Республіки вживає заходів, яких вимагають ці обставини, після офіційних консультацій з Прем’єр-міністром, головами палат Парламенту і Конституційною Радою. Також Президент може приймати необхідні заходи в разі загрози державі або важкого порушення громадського спокою, що вимагає негайних дій. Проте, ці заходи повинні бути обмеженими та обґрунтованими[46].
Надзвичайний стан встановлюється на підставі закону та дозволяє державі приймати заходи, які є необхідними для забезпечення безпеки держави та громадян. Водночас, стан облоги – це більш жорсткий режим, який передбачає введення військової адміністрації та обмеження певних прав та свобод[47].
У разі введення надзвичайного стану чи стану облоги, Президент Франції наділяється екстраординарними повноваженнями у забезпеченні державної безпеки та боротьбі зі загрозами. Президент наділений особливими повноваженнями для вирішення питань, пов’язаних з надзвичайними ситуаціями. У разі “серйозної і безпосередньої загрози” “інститутам Республіки, незалежності нації або цілісності території”, що тягне за собою переривання “нормального функціонування державної влади”, президент Франції може посилатися на статтю 16 Конституції, яка надає йому “виняткові повноваження”, що надають у його розпорядження всю повноту виконавчої і законодавчої влади[48].
Стаття 16 Конституції визначає обсяг цих повноважень. Після офіційних консультацій з Прем’єр-міністром, головами асамблей і Конституційною радою він може вжити відповідних заходів, коли існує низка безпосередніх загроз для інститутів Республіки, незалежності нації та цілісності, її міжнародних зобов’язань та нормальному функціонуванню конституційних органів державної влади[49]. Під час надзвичайного стану Президент перебирає на себе майже диктаторські повноваження. Проте, згідно зі статтею 36 Конституції Франції, надзвичайний стан чи стан облоги повинен бути підтверджений Парламентом упродовж 12 днів після його оголошення та може бути продовжений тільки за умови повторного його затвердження[50].
Президентська прерогатива насправді не є абсолютною. Одне обмеження є однозначним – Президент не може перешкоджати засіданню Парламенту або розпускати Асамблею (як він зазвичай може згідно зі статтею 12), хоча він може скласти свої повноваження на досить тривалий час, щоб розпустити Асамблею, а потім поновити їх. Асамблею, а потім відновити їх, щоб заблокувати вибори. Інші обмеження є менш чіткими, і за відсутності механізмів для їх дотримання, вони є лише морально зобов’язуючими.
Таким чином повноваження Президента Франції в умовах надзвичайного стану та стану та облоги є досить розширеними, на відміну від мирного часу. Перелік повноважень, завдяки арбітражній функції, не є чітко і вичерпно визначений конституцією, як це є в Україні. Це забезпечує збалансований підхід до забезпечення державної безпеки та захисту прав та свобод громадян. Повноваження Президента Франції стосуються виключно заходів, які необхідно вжити для припинення обставин, що загрожують інститутам Республіки і здатні перервати нормальне функціонування конституційних органів державної влади.
У Франції президент має значні повноваження у сфері безпеки, зокрема, він є головним командувачем збройних сил та має право оголошувати надзвичайний стан та встановлювати режим виняткового правління. У свою чергу, український президент також має повноваження у сфері безпеки, зокрема, він очолює Раду національної безпеки та оборони України та має право приймати рішення про введення воєнного стану та надзвичайного стану.
Проте, у контексті екстраординарних режимів, важливим є розуміння меж повноважень президента та інших гілок влади, а також механізмів контролю за їх використанням. У Франції, на відміну від України, президент є одночасно главою держави та уряду, що дозволяє йому мати більшу владу та контроль за діяльністю уряду та парламенту. Український президент, зі свого боку, має менші повноваження у сфері урядової діяльності та залежить від рішень парламенту та уряду щодо прийняття законів та виконання їх.
Однак, у обох країнах існують механізми контролю за здійсненням повноважень президента в екстраординарних умовах. У Франції, рішення про оголошення надзвичайного стану або встановлення режиму виняткового правління може бути скасоване Конституційним судом, який має право оцінити конституційність таких рішень[51], [52]. Український Конституційний суд також має право на оцінку конституційності рішень президента та інших органів влади, що забезпечує захист конституційних гарантій. Крім того, у обох країнах існують інші механізми захисту від можливих зловживань, зокрема, система розділу влади та незалежний суд. Вони мають забезпечити захист громадян від узурпації влади та порушення їх прав у екстраординарних умовах.
Висновки. Екстраординарні режими в Україні та Франції включають різні види станів, які застосовуються в надзвичайних обставинах для забезпечення безпеки та порядку в суспільстві. Поняття екстраординарні режими не закріплене законодавством України, як і законодавством Франції, однак це той термін, який позначає збірне поняття, що охоплює режими надзвичайного стану (Україна), надзвичайної ситуації (Франція), воєнного стану (Україна) та стану облоги (Франція).
І в Україні, і у Франції Президенти є тими суб’єктами, що відповідальні за організацію протидії тим надзвичайним подіям, які стали причиною введення екстраординарного режиму. Але підходи до визначення кола їх повноважень, при цьому, є різними. Це пов’язано з відмінністю в базовому підході до регулювання повноважень глав держав у мирний час. Так, повноваження Президента України чітко і вичерпно (за позиціями Конституційного Суду України) визначені Конституцією. Крім того, він має досить обмежені повноваження щодо впливу на виконавчу владу, що цілком відповідає існуючій в Україні моделі поділу державної влади. В той же час, повноваження Президента Франції не визначені на конституційному рівні повно і вичерпно, адже важливою рисою його статусу є виконання арбітражної функції, спрямованої на належне дотримання Конституції. Вона охоплює цілу низку повноважень, здійснення яких залежить від наявності чи відсутності політичної підтримки в парламенті.
Межі повноважень президентів Франції та України в умовах екстраординарних режимів мають певні особливості, пов’язані зі специфікою конституційних норм та політичної ситуації у країні. Захист конституційних гарантій недопущення узурпації влади забезпечується системою розділу влади, незалежним судовим органом та механізмами контролю за використанням повноважень президента.