Постановка проблеми. Протягом низки останніх років стабільність нормативного змісту Конституції України стало вже доволі складно сприймати як реальну, а не тільки бажану властивість українського Основного Закону. Головними причинами цього стали особливості перебігу конституційного процесу, який нерідко набував екстраординарного і драматичного характеру, а також неодноразові спроби різних політичних сил використати інститут внесення змін до Конституції з популістськими або іншими суто тактичними сьогоденними цілями. Ці обставини, в сукупності із неоднозначністю практики Конституційного Суду України (далі – Конституційний Суд, Суд, КСУ) з низки питань зміни Конституції, спричинюють те, що нині в українській юридичній доктрині залишаються недостатньо розробленими проблеми наступного конституційного контролю за змінами Конституції. Це актуалізує переосмислення нормативних приписів, які визначають повноваження Конституційного Суду України із контролю конституційності законів про внесення змін до Конституції України, а також розробку юридичних механізмів, які могли би надійно забезпечити її стабільність.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. У цьому зв’язку привертає неабияку увагу цікава й неординарна стаття мого шановного колеги – С. В. Різника «Проблеми оцінювання конституційності законів про внесення змін до Конституції України», надрукована в останньому числі «Українського часопису конституційного права»[1].
Переконливо обґрунтувавши у статті недостатність інституту превентивного конституційного контролю за законами про внесення змін до Конституції України, її автор доходить висновку про те, що «пряме закріплення на конституційному рівні превентивного конституційного контролю абсолютно не виключає можливість і необхідність здійснення Судом контролю наступного». У зв’язку із цим вказується, зокрема, на неможливість «допускати саму думку про те, що ціла низка найважливіших норм Конституції України можуть вільно і прямо порушуватися без жодних наслідків». Далі, на підставі звернення до неоднозначної національної практики та досвіду західних демократій, автор виснує, що в розглядуваному питанні українським конституціоналістам доведеться «шукати власні способи виходу з ситуації, які не лише відображатимуть європейські “тренди”, але й ґрунтуватимуться на уважному поєднанні універсальних конституційних цінностей та національних умов їх реалізації»[2].
Відтак у статті пропонується оригінальна модель наступного конституційного контролю, названа дослідником констатуючою. Мета її впровадження полягає у тому, щоб «гарантувати дієвий захист Конституції України від неконституційних втручань у її текст зі сторони парламенту і водночас виключити ймовірність неконституційних (непередбачуваних) втручань у текст Конституції з боку Конституційного Суду». Йдеться про «необхідність запровадження в Україні послідовної практики здійснення наступного конституційного контролю законів про внесення змін до Конституції України шляхом: а) застосування Конституційним Судом Конституції України у зміненій редакції, якщо до неї немає застережень; б) незастосування закону про внесення змін до Конституції, якщо він прийнятий з зазначеними вище порушеннями». Автором робиться висновок про те, що «наступне, а особливо – неодноразове та послідовне застосування Конституційним Судом Конституції України в редакції зі змінами є самодостатнім підтвердженням конституційності процедури внесення таких змін»[3].
«З’ясування Конституційним Судом порушення конституційної процедури відповідних змін має наслідком висновок, що закон про внесення змін до Конституції України не вважається прийнятим, а Конституція зміненою»[4]. При цьому, як наголошується далі, такий висновок може бути зроблено Судом «лише в межах розумних строків після прийняття відповідного законодавчого акту», «в ідеалі – при першому ж застосуванні Основного Закону України в новій редакції»)[5], в той же час – раптове з’ясування «неконституційності Конституції» після її неодноразового застосування самим Судом не може допускатися»[6].
Слід безумовно визнати новизну та евристичну цінність такого інструменту захисту Основного Закону України як запропоноване С. Різником правопідтведжувальне («констатуюче») визнання КСУ закону про внесення змін до Конституції України неприйнятим, яке за своїми юридичними наслідками і дією в часі вочевидь відрізняється від інституту визнання такого закону неконституційним. На наш погляд, незаперечною перевагою пропонованої моделі є можливість ретроактивного визнання закону про внесення змін таким, що не прийнято, у тому випадку, коли правоприняючі наслідки конституційного контролю, як правило, не можуть мати місця – з огляду на юридичне неіснування об’єкта такого контролю на момент здійснення останнього Конституційним Судом. Модель наступного констатуючого конституційного контролю ґрунтується на визнанні повноважності Суду з власної ініціативи підтверджувати зміну Конституції як особливий політико-правовий факт установчого значення або ж, навпаки, констатувати відсутність такої зміни. Це повноваження є допоміжним при розгляді КСУ питань про конституційність правових актів, а його реалізація безпосередньо зумовлена необхідністю при вирішенні означених питань з’ясовувати нормативний смисл Конституції, чинної на момент розгляду справи. З огляду на це, таку діяльність Суду можна було б визнати формою здійснення опосередкованого і “принагідного” наступного формального конституційного контролю. Щоправда, у випадках, коли необхідно здійснити наступний матеріальний контроль за змінами Конституції, констатуюча модель може виявитися недостатньою – про це, однак, іще буде йти мова далі.
Ми також підтримуємо цілу низку позицій, обстоюваних у «Проблемах оцінювання…»: зокрема, щодо важливості формування послідовної практики Суду з питань конституційного контролю; необхідності встановити вузькі предметні і часові межі наступного конституційного контролю за змінами Конституції, а також виключити ймовірність як непередбачуваних втручань у текст Конституції з боку Конституційного Суду, так і припинення чинності внесених до Конституції змін уже після застосування Судом Конституції у зміненій редакції[7].
Політико-правовий предмет статті С. Різника стосується комплексу складних і недостатньо розроблених в українській науці конституційного права теоретичних питань: визначення нормативних меж активізму органу конституційної юрисдикції під час контролю за здійсненням парламентом функцій установчої влади; наявності в КСУ іманентної компетенції (неявних, «прихованих» повноважень); цільового й поширювального тлумачення компетенційних норм Конституції; презумпції конституційності дій парламенту при реалізації ним функцій установчої влади тощо. З огляду на це як означені проблеми, так і ідеї, винесені автором на обговорення, не можуть не викликати живий інтерес.
Українські революції 2004 і 2014 років ілюструють те, що реальне здійснення парламентом революційної установчої влади залишає поза увагою низку вимог конституційної процедури внесення змін до Основного Закону[8]: адже, як добре відомо, революції, відбуваються не згідно, а всупереч процедурним нормам попереднього правопорядку. Водночас у сучасних реаліях політичного транзиту видавалося би більш аніж ризикованим опертя на уже наявний «досвід» здійснення Конституційним Судом наступного контролю за конституційними змінами в умовах відсутності цього інституту в Основному Законі.
З огляду на це особливо наголосимо, що запровадження інституту наступного конституційного контролю за парламентськими змінами Конституції України саме сьогодні нам видається необхідним і актуальним, – причому, мабуть, як ніколи раніше. При цьому, на наше переконання, здійснення Судом такого контролю має спиратися тільки на норми Конституції та на приписи профільного закону, які їй відповідають.
Постановка завдання. Саме у зв’язку з цим хотілося би привернути увагу до тих дискусійних моментів, у яких наш підхід принципово відрізняється від позиції автора «Проблем оцінювання…». Відтак мету цієї статті становитиме уточнення юридичних умов здійснення Судом наступного конституційного контролю законів про внесення змін до Конституції України як повноважень, прямо не передбачених в Основному Законі України. Засобами для цього слугуватимуть насамперед системне тлумачення Конституції України і логіко-смисловий аналіз конституційних норм.
Відтак, нижче розглядатимуться 1) умови, за яких закон про внесення змін до конституції може виступати предметом наступного конституційного контролю; 2) проблема оцінювання повноважності Конституційного Суду в питанні здійснення такого контролю; 3) умови спростування презумпції конституційності зміни конституції парламентом; 4) політико-культурні аспекти здійснення органами конституційної юстиції наступного контролю за конституційними змінами. На цій основі буде запропоновано нормативну модель наступного конституційного контролю, здатну обмежувати свавільне використання владних повноважень усіма учасниками конституційного процесу.
Виклад основного матеріалу дослідження.
Конституційний закон як об’єкт наступного конституційного контролю. Основу конституційного правопорядку становлять акти, наділені в юридичній доктрині і практиці органів конституційної юстиції ознаками «установчих» – актів належної народові суверенної влади визначати і змінювати конституційний лад, яка здійснюється на умовах і в порядку, визначених розділом ХІІІ Конституції (пункт 2 резолютивної частини Рішення КСУ № 6-рп/2005 від 05.10.2005)[9].
На пострадянських теренах ідея запровадження інституту наступного контролю за конституційністю здійснення парламентом функцій установчої влади спирається на вагомі соціально-політичні причини. Водночас, як свідчить практика політичних трансформацій (зокрема в Україні та Киргизстані), здійснення такого контролю конституційними судами пов’язане з ризиками надмірної політизації конституційного судочинства, що за певних умов може викликати вже питання про межі повноважень конституційних судів та їх суддів[10], а також про контроль за способами здійснення контрольних повноважень органів конституційної юстиції суддями конституційних судів. Із теоретичного погляду останнє політико-правове питання, яке може актуалізуватися за умов революції[11], ілюструє «парадокс всемогутності»[12] і проблему «охорони охоронців» (А. Шайо) в конституційному праві, спроби доктринального розв’язання яких в рамках правової системи подібні до пошуків філософського каменю[13].
У зв’язку із щойно згаданим логіко-правовим парадоксом, зауважимо таке.
С. Різник погоджується з думкою про те, що приписи закону, які стали складовою частиною Конституції, не можуть виступати предметом конституційного контролю. У зв’язку із цим важливою є наступна теза: «Актами особливої юридичної природи, які не підлягають конституційному контролю, закони про внесення змін до Конституції України стають лише в тому разі, якщо вони прийняті у відповідності до встановленої конституційної процедури, дотримання якої зобов’язаний перевірити Конституційний Суд України»[14]. Тут, однак, виникає логічне коло: з одного боку, установчий характер парламентського акта, спрямованого на зміну Конституції, фактично зумовлюється результатом здійснюваної КСУ перевірки такого акта на конституційність; з іншого ж боку, допустимість здійснення КСУ наступного конституційного контролю тут поставлено в залежність від факту дотримання встановленої конституційної процедури розгляду і ухвалення того закону, який, власне, і є об’єктом такого контролю.
Свого часу правова позиція, згідно з якою ті приписи, які після набрання чинності законом про внесення до Конституції стали її складовою частиною, вже не можуть виступати предметом конституційного контролю, була висловлена суддями КСУ, які залишилися в меншості стосовно Рішення № 13-рп/2008[15]. Згодом додаткове обґрунтування цієї позиції пропонувалось і автором цих рядків[16]. Відповідно до цього обґрунтування, приписам закону про внесення змін до Конституції України притаманні структурно-функціональні особливості. Закон про внесення змін за своєю природою є змішаним правовим актом, який включає: 1) нормативні правові приписи; 2) правові приписи, адресовані конкретним органам державної влади і дія яких вичерпується їх одноразовим виконанням. Із набранням чинності законом про внесення змін ті приписи, які визначають зміст змінених норм конституції, діють вже як складова нормативна частина зміненої конституції. З погляду юридичної логіки це, вочевидь, має виключати «паралельну» дію (чинність) відповідних приписів у складі Закону про внесення змін. Тому з цього моменту об’єктом застосування може бути тільки сама Конституція, але не закон про внесення змін до неї.
Отже, з огляду на приписи частини другої статті 152 Конституції України, а також вимоги ст. 8 Закону України «Про Конституційний Суд України», об’єктом наступного матеріального контролю закон про внесення змін до Конституції, як такий, за загальним правилом, не мав би бути, оскільки його індивідуально-правові службові приписи вичерпали свою дію, а відтак – втратили чинність, а приписи нормативні – стали складовою («тілом») Конституції.
Однак, практика породжує потребу в деяких винятках із цього загального жорсткого формального правила. Такі винятки, за умови їх попереднього закріплення в тексті Конституції, можуть становити наступний контроль за дотриманням конституційних гарантій недоторканності прав і свобод людини і громадянина (ст. 157 Конституції). Наступна перевірка того, чи не передбачає нова редакція Конституції неконституційних обмежень прав людини, порівняно з нормами її попередньої редакції, вимагає співставлення нової редакції закону із попередньою незалежно від того, що попередня вже втратила чинність. Предметом контролю тут виступає збереження гарантій непорушності рівня забезпечення конституційних прав (ч. 3 ст. 22 Конституції України). Практикою Конституційного Суду підтверджується, що приписи щодо виключення норм із тексту закону можуть виступати об’єктом конституційного контролю незалежно від того, що на момент розгляду справи Судом вони вже виконані[17].
Компетенція визначати компетенцію: propria causa Конституційного Суду. Як відомо, витоки правової позиції, використаної у Рішенні КСУ від 30.09.2010 року для обґрунтування наявності в Суду повноважень із контролю за дотриманням конституційної процедури при внесенні змін до Основного Закону, сягають Рішення КСУ від 26 червня 2008 року № 13-рп/2008, яке докладно аналізується в коментованій нами публікації.
Водночас у здійсненому аналізі, як видається, залишена без уваги якісна відмінність між двома видами аргументів, використаних у Рішенні КСУ № 13-рп/2008: аргументами нормативними та емпіричними. Йдеться про відмінність, яка випливає з принципу «гільйотини Г’юма» – логічної неприпустимості виведення тверджень про повинне із тверджень про суще[18]. Це розрізнення, своєю чергою, суттєве для оцінки конституційно-правової обґрунтованості цього Рішення.
Власне юридичними аргументами Рішення КСУ № 13-рп/2008 є посилання на те, що «Конституція України (стаття 150) не містить застережень щодо можливості здійснення Конституційним Судом України наступного конституційного контролю закону про внесення змін до Конституції України після його прийняття Верховною Радою України (як це встановлено пунктом 30 частини першої статті 106 Конституції України щодо обмеження права Президента України накладати вето на такі закони). Відповідно до частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі» (пункт 3.2 мотивувальної частини).
Недоречність посилання в Рішенні № 13-рп/2008 на припис частини другої статті 124 Конституції України, (норми якої, поряд із посиланням на «відсутність застережень…», вочевидь, стосується вжите у цитованому нижче фрагменті мотивувальної частини акта КСУ слово «тому»), вже була переконливо обґрунтована в Окремій думці судді КСУ М. А. Маркуш стосовно Рішення, де зазначалося, що в статтях 150, 151, 159 Конституції, в редакції, чинній на момент розгляду справи, закріплено вичерпний перелік об’єктів конституційної юрисдикції.
Відтак у наступному реченні пункту 3.2 мотивувальної частини у Рішенні вказується: «[Тому] Конституційний Суд України вважає, що саме він повинен здійснювати наступний конституційний контроль і щодо закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою його розгляду та ухвалення, визначеною у розділі XIII цієї Конституції, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу у спосіб, що не передбачений Основним Законом України» (курсив наш. – С.Р.).
У наведеному твердженні заслуговують на прискіпливу увагу особливості терміновживання. Слово «повинен» у словосполученні «саме він повинен здійснювати» не позначає деонтичний припис. Натомість, як випливає з другої частини цього ж речення, розпочатої після коми словом «оскільки…», «повинен» тут означає не «уповноважений», «має повноваження», «має право і обов’язок», а натомість є синонімом словосполучень на кшталт «мусить (здійснювати)», «необхідно, (щоби здійснював)», «потрібно, (щоби здійснював)» тощо. Це випливає з логіки смислового зв’язку між двома частинами речення – першою, в якій вказується на існування необхідності здійснення контролю, і другою, в якій «від супротивного» зазначаються ті причини, з яких постає така необхідність. Слово «повинен» тут вказує не на наявність нормативної конституційної підстави для дій КСУ, а на ймовірнісний, а відтак – на фактичний характер потреби у відверненні згаданих негативних наслідків. Відтак, по суті, йдеться про те, що КСУ повинен мати повноваження, повинен бути наділений повноваженнями зі здійснення наступного конституційного контролю законів про внесення змін до Конституції, що, по суті, є визнанням відсутності в КСУ таких повноважень, принаймні як прямо встановлених («явних»), а не прихованих.
Зауважимо, що суто фактичний характер зазначеної потреби жодним чином не змінюється від того, що йдеться саме про негативні правові наслідки відсутності судового контролю.
На противагу необхідності фактичній, юридична необхідність вчинення дій/прийняття рішень виникає безпосередньо з уповноважуючого припису норми права. Формальна обов’язковість здійснення повноважень випливає із самої наявності такого припису і формально не вимагає іншого обґрунтування. З огляду на сказане наведене вище твердження мотивувальної частини слід розглядати виключно як емпіричний аргумент, або ж, інакше кажучи, – як довод «від політичної необхідності». Відзначимо, що такий аргумент, хоч і є переконливим de lege ferenda, проте, не може вважатися достатнім з огляду на брак у позиції, вираженої в Рішенні КСУ № 13-рп/2008 власне нормативних аргументів de lege lata.
Водночас відмінність між обома підставами вчинення дій/прийняття рішень – фактичною необхідністю та юридичним уповноваженням – є принциповою: йдеться, по суті, про розрізнення змісту політичної доцільності та конституційної законності. Втім, слід зауважити, що приклади ототожнення фактичної потреби і юридичної імперативності містяться і в новітній практиці КСУ (див. пункт другий резолютивної частини Висновку КСУ від 16.12.2019 № 8-в/2019)[19].
На практиці виникають ситуації, коли між юридичною та фактичною (політичною) необхідністю існує напруга. Це має місце, зокрема у разі відсутності прямих вказівок на наявність того чи іншого повноваження, здійснення якого de facto слугує необхідною передумовою для реалізації іншого, прямо закріпленого в Конституції повноваження. Так, наприклад, з огляду на те, що Конституція являє собою нерозривне смислове ціле, тлумачення-з’ясування смислу приписів Конституції та її загального смислу («духу») фактично є необхідною передумовою для вирішення Судом питань про конституційність правових актів і застосування ним норм Конституції. Обґрунтування рішень Конституційного Суду з означених питань може потребувати також і тлумачення-роз’яснення. З огляду на це інтерпретація Конституції de facto має здійснюватися Судом незалежно від спеціального закріплення відповідного повноваження в тексті Основного Закону і незалежно від змісту розглянутого питання.
Коментована наукова публікація, присвячена, однак, дещо іншому аспекту конституційного контролю, пов’язаному з тим, що необхідною передумовою вирішення будь-якої справи в конституційному судочинстві є з’ясування питання про те, які приписи Конституції на момент її розгляду є чинними, які – не набули чинності або втратили її. Як слушно вказує С. Різник, «було б цілковито дивним, якби, здійснюючи конституційне правосуддя, Суд залишався б байдужим до того, яку саме редакцію Конституції він при цьому застосовує. (…) Так само, як і тлумачення змісту Конституції, що перманентно здійснює Конституційний Суд під час вирішення справ, без упевненості в коректності її тексту, – недопустиме»[20]. Необхідність відповідей на ці питання стає нагальною після вчинення парламентарями дій, спрямованих на зміну Конституції і того моменту, з якого, як вбачається із закону про внесення змін, останні набрали чинності.
Чи достатньо КСУ для правильного застосування Конституції після вчинення парламентом процедурних дій, спрямованих на зміну Основного Закону, спиратися на офіційно оприлюднений текст тієї редакції Конституції, яка, з урахуванням відповідних приписів закону про внесення змін до Конституції, вважається чинною та на загальну презумпцію конституційності дій парламенту? Чи, натомість, Конституційний Суд має право і обов’язок із власної ініціативи здійснювати перевірку дотримання парламентом конституційної процедури внесення змін до Основного Закону, зокрема під час розгляду Судом першої же справи після того моменту, з якого, відповідно до згаданих процедурних дій парламенту, зміни Конституції мали б набрати чинності (позиція С. Різника)?
Вважаємо таким, що відповідає чинній Конституції, саме перший варіант відповіді. Адже повноваження Суду визначаються тільки самою Конституцією, на що вказується як у Конституції (частина перша ст. 150), так і у низці рішень Конституційного Суду. У цьому зв’язку важливими юридичними позиціями Суду, є положення, згідно з якими «перерозподіл конституційної компетенції є можливим тільки шляхом внесення змін до Конституції України відповідно до розділу XIII Конституції України (Рішення від 23 грудня 1997 року № 7-зп у справі про Рахункову палату)»; та «винятки з конституційних норм встановлюються самою Конституцією, а не іншими нормативними актами (Рішення від 30 жовтня 1997 року № 5-зп у справі К.Г. Устименка)»; «Зміна визначених Конституцією України повноважень Конституційного Суду України може здійснюватися лише шляхом внесення змін до Конституції України» (підпункт 3.1. пункту 3 мотивувальної частині Рішення № 13-рп/2008)[21].
Будь-яке повноваження Суду може виникнути тільки на підставі уповноважуючого нормативного припису Конституції, який регулює діяльність саме цього органу, зокрема норми-принципу та/або цільової норми Конституції (щодо останньої див. абзац п’ятий пункту 3.1 мотивувальної частини Рішення КСУ від 13 червня 2019 року № 5-р/2019).
Апелювання в Рішенні № 13-рп/2008 до відсутності в тексті Конституції застережень, «аналогічних тим, які встановлені пунктом 30 частини першої статті 106 Конституції України щодо обмеження права Президента України накладати вето на такі (конституційні – С.Р.) закони» неявно виходить із сукупності таких взаємопов’язаних логічних засновків: а) інститут президентського вето є функціональним еквівалентом здійснюваного КСУ конституційного контролю; б) термінопоняття «закон» в кожному випадку його використання в тексті Конституції має однакове значення і включає в свій обсяг поняття «конституційний закон» (закон про внесення змін до Конституції); в) у всьому тексті Основного Закону винятки з предметної компетенції органів державної влади закріплюються в однаковий спосіб – шляхом закріплення застереження, аналогічного тому, яке встановлене пунктом 30 частини першої статті 106 Конституції України.
Згідно з приписами розділу ХІІ Конституції, в редакції, чинній 2008 року, та відповідно до норми частини першої статті 150 Конституції України в її чинній сьогодні редакції, повноваження КСУ визначені не тільки у нормах цієї статті, а й в інших приписах Конституції. При цьому, за частиною другою цієї статті в обох згаданих редакціях Конституції, має місце обмеження процесуальної ініціативи Суду в питанні здійснення конституційного контролю: питання про конституційність згаданих правових актів та офіційне тлумачення Конституції України розглядаються тільки за конституційними поданнями визначених у Конституції суб’єктів.
Юридична недопустимість участі Суду у контролі за здійсненням парламентом функцій інституційної (вторинної) установчої влади[22] поза межами, визначеними в Основному Законі, випливає з системи норм Конституції, в яких закріплюється принцип народного суверенітету і належність права визначати і змінювати конституційний лад виключно народові (стаття 5); встановлюється засада спеціального дозволу для всіх без винятку органів і посадових осіб публічної влади (стаття 6, частина 2 статті 19); розмежовуються поняття «прийняття Верховною Радою України законів» (пункти 1 і 3 частини 1 статті 85) і «внесення Верховною Радою України змін до Конституції», а відтак, визнається особлива правова природа останнього; визначається особливий порядок внесення змін до Конституції і передбачається спеціальна процедура для зміни такого порядку (розділ ХІІІ); закріплюються правові наслідки визнання закону неконституційним (стаття 152).
Системне тлумачення зазначених положень і належність принципу спеціального дозвол[23] (частина 2 статті 19 Конституції) до засад конституційного ладу переконують у помилковості відмови від використання обмежувального тлумачення поняття «закон» у контексті статті 150 Конституції мотивувальній частині вказаного Рішення та посилань Суду на те, що Конституція України не містить застережень, згадуваних вище[24].
У Висновку КСУ від 14.03.2001 № 1-в/2001 у справі про внесення змін до статей 84, 85 та інших Конституції України (пункт 10)[25] і в Рішенні КСУ від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003[26] (пункт 3 мотивувальної частини) вказувалося, що «Конституція України не містить застережень щодо неможливості здійснення Президентом України права вето стосовно будь-яких законів, прийнятих Верховною Радою України, в тому числі законів про внесення змін до Конституції України», відтак приписи Конституції, які регламентують право вето Президента України, поширюються і на закони, які приймаються Верховною Радою України відповідно до розділу XIII Конституції України.
Згодом, однак, згадувані Судом застереження були внесені до нової редакції статті 106 Конституції України Законом України № 2222-ІV.
Відсутність практичної необхідності в аналогічному застереженні в тексті Конституції щодо контрольних повноважень КСУ випливає з того, що зміни до неї вносяться виключно в порядку, передбаченому її розділом ХІІІ, а участь Суду у процедурі внесення таких змін також передбачена цим же розділом Конституції. У регулюванні конституційного контролю за правовими актами, що приймаються парламентом, норми розділу ХІІІ є спеціальними щодо приписів, які регулюють контроль конституційності законів (звичайних, ординарних). Відтак, усі повноваження Конституційного Суду з конституційного контролю за внесенням змін до Конституції України, вичерпно визначені у її розділі ХІІІ.
Реалізація наступного конституційного контролю за ініціативою уповноважених суб’єктів також має спиратися на пряме закріплення відповідних повноважень Суду та їхніх меж у тексті зазначеного розділу Конституції. При цьому слід погодитись із М. Савенком в тому, що було б неприпустимим наділення Конституційного Суду повноваженням із перевірки дотримання конституційної процедури референдарної зміни Конституції (ст. 156)[27].
Відтак, з огляду на все викладене вище, у Рішенні КСУ № 13-рп/2008 переконливими можуть вважатися лише аргументи від політичної доцільності, але не аргументи юридичні. З огляду на це правомірне здійснення КСУ наступного конституційного контролю законів про внесення змін до Конституції має спиратися тільки на пряме закріплення відповідного повноваження КСУ в Основному Законі.
З огляду на сказане вище, діяльність Суду з підтвердження фактів прийняття/неприйняття конституційного закону і фактів зміни Основного Закону або ж, навпаки, незмінності Конституції потребує прямого конституційного врегулювання, а практика Конституційного Суду з цих питань має формуватися на підставі включення відповідних приписів до розділу ХІІІ Конституції.
У цьому контексті видається дещо суперечливим визнання у «Проблемах оцінювання…», з одного боку, «абсолютної справедливості» та навіть «юридичної обґрунтованості» (щоправда, із вельми прикметним застереженням: «з урахуванням революційних умов тогочасного суспільно-політичного моменту») позиції Верховної Ради України, висловленої в її Постанові від 22 лютого 2014 року 750-VІІ (далі – Постанова № 750-VІІ) з приводу оцінки рішення КСУ № 20-рп/2010[28], а, з іншого боку – того, що така позиція Верховної Ради України «не обмежує і не повинна обмежувати всю подальшу діяльність… (…) Конституційного Суду в справі захисту Конституції України»[29]. Адже про обґрунтованість актів здійснення революційної установчої влади, вчинюваних із неминучими для революційних обставин формально-процедурними порушеннями, може йтись хіба що в політичному чи «природно-правовому», але не у власне юридичному – конституційно-процедурному аспекті. Революційні умови як такі загалом знімають питання про юридичну обґрунтованість актів здійснення установчої влади народу, який як суверен, знаходиться поза межами правопорядку (К. Шмітт).
Наступне ж заперечення підстав (мотивів) ухвалення Постанови № 750-VІІ як одного з актів революційної установчої влади неминуче підважуватиме не тільки правомірність самого змісту цього акта, а й конституційність змісту прийнятих у період його дії цілої низки інших актів парламенту, зокрема рішень із найважливіших кадрово-номінаційних питань (покладення на Голову Верховної Ради України виконання обов’язків Президента України, призначення позачергових виборів до парламенту тощо). Це своєю чергою, загрожує правовій визначеності основ нового, постреволюційного конституційного правопорядку. Додамо також, що прийнятий днем раніше інший акт de facto установчого значення[30] – Закон України від 21 лютого 2014 року № 742-VII хоча й і не містить прямо висловленої юридичної оцінки Рішення КСУ від 30.09.2010, проте сам зміст Закону № 742-VII цілком недвозначно вказує, щонайменше, на категоричну незгоду парламенту з державно-політичним смислом згаданого Рішення КСУ.
Доктринальна оцінка Рішення КСУ № 13-рп/2008 потребує також урахування загальноправового принципу nemo est iudex in propria causa – «ніхто не є суддею у власній справі», який вказує на наявність своєрідного «конфлікту інтересів» при вирішенні питань, пов’язаних із визначенням КСУ меж власної компетенції. Вже ця обставина вимагала би від КСУ вдатися до самообмежувального підходу при розгляді справи, прямо пов’язаної із здійсненням функцій установчої влади. (Водночас доволі прикметно, що проблема конфлікту інтересів у конституційному судочинстві залишається нерозв’язаною й нині, про що свідчить нещодавнє Рішення КСУ від 27 жовтня 2020 року № 13-р/2020).
Усе наведене вище, як видається, доводить існування логіко-смислового підґрунтя не тільки для розвитку юридичної позиції КСУ, висловленої у Рішенні № 13-рп/2008 і згодом використаної при ухваленні Рішення № 20-рп/2010, а й для зміни розглядуваної позиції. Йдеться про таку зміну, яка б зводилася до визнання недопустимості здійснення Судом наступного контролю законів про внесення змін до Конституції без попереднього врегулювання цього питання в розділі ХІІІ Конституції.
Проблема прихованих повноважень вищих органів державної влади. За яких умов пряме закріплення у тексті Конституції повноважень КСУ виключно із здійснення попереднього конституційного контролю законів про внесення змін до Конституції могло би виявитися сумісним із визнанням наявності у КСУ повноважень також зі здійснення наступного контролю конституційності таких законів? Перш, аніж запропонувати відповідь на поставлене питання, зазначимо таке.
Встановлена конституцією як актом установчої влади компетенція конституційних органів державної влади є засобом розмежування владних повноважень і реалізації засади поділу державної влади. При цьому хоч «не кожна компетенційна норма є установчою, але кожна установча норма (у вузкому сенсі) є компетенційною[31]. Частина друга статті 19 Конституції України містить універсальну формулу конституційної законності діяльності усіх органів публічної влади, обмежуючи цю діяльність водночас за трьома параметрами: нормативними підставами (змістовно), компетенційно та процедурно. Таке конституційне регулювання суттєво обмежує можливості політичного маневру для всіх органів державної влади, включно із КСУ.
Проте слід зауважити, що на озброєнні конституційної юриспруденції перебувають інструменти, які на практиці дозволяють пом’якшити суворість щойно згаданого припису. Залишаючи осторонь найпотужніший із таких інструментів – припис статті 151-2 Конституції, вкажемо на прийоми цільового і поширювального тлумачення тексту Конституції. Розглянемо питання про можливість їхнього використання для вирішення питання про допустимість наступного конституційного контролю за відсутності спеціальної уповноважуючої норми Основного Закону.
Загальні і спеціальні нормативні цілі державно-владної діяльності закріплені в Конституції України, зокрема в Преамбулі і статтях 1, 3, 5, 8, 19, а щодо конституційної юстиції – у статті 147 Конституції і статті 1 Закону України «Про Конституційний Суд України». Чи допустиме посилання на вказані приписи у випадках відсутності спеціальних норм, які б уповноважували КСУ здійснювати наступний контроль за конституційними законами? Із цього приводу нам уже доводилося обґрунтовувати висновок, що у випадках, не пов’язаних із революційною зміною державного ладу, порушення органами державної влади компетенційних та/або процедурних вимог не може бути виправдане посиланням на принцип «верховенства права» чи, додамо – на інші цільові засади Конституції. Адже для всіх органів публічної влади є обов’язковим не тільки досягнення конституційних цілей, визначених, зокрема, у статтях 1, 3, 8 Основного закону, а й використання для цього юридичних засобів, у загальному вигляді позначених у частині 2 статті 19 Конституції[32]. Відтак протиставлення цільових меж повноважень КСУ, визначених загальними цільовими нормами Конституції, їх межам, прямо визначеним спеціальними компетенційними нормами Основного Закону, що визначають зміст і обсяг повноважень КСУ, видавалося би юридично коректним.
Окрім цього, в Конституції відсутні цільові норми, які б визначали загальні засади правового статусу КСУ (а не засади, на яких здійснюється його діяльність (ст. 147). Відзначимо, що забезпечення верховенства Конституції України є метою діяльності Конституційного Суду України, прямо визначеною спеціальним Законом, а не Конституцією. З огляду на це формально посилання на вказану мету також не може бути використане для обґрунтування наявності в КСУ повноважень, додаткових до тих, які прямо визначені в Конституції.
З питанням про допустимість як цільового, так і поширювального тлумачення компетенції органів державної влади тісно пов’язана концепція прихованих повноважень (implied powers doctrine), яка бере свій початок у теорії і практиці американського конституціоналізму[33]. Згідно з нею, прихованими (імпліцитними) вважаються повноваження органу публічної влади, необхідні для приведення в дію інших – явних (експліцитно закріплених) повноважень[34].
Реалізація більшості владних повноважень органів публічної влади неодмінно передбачає – в тому чи іншому аспекті – їхній вільний розсуд. Загальноправовою засадою, підтвердженою, зокрема, у практиці ЄСПЛ («Silver and others v. The United Kingdom», § 88)[35], виступає принцип, згідно з яким межі дискреції відповідного органу влади мають встановлюватись у тому ж законі, який встановлює дискреційне повноваження («A law which confers a discretion must indicate the scope of that discretion»). Стосовно розглядуваних тут питань йдеться, зокрема, про часові межі реалізації КСУ повноважень із наступного конституційного контролю, які відсутні в тексті Конституції України. Відсутність же таких прямо визначених конституційних меж, своєю чергою, унеможливлює визнання права і обов’язку КСУ зі здійснення конституційного контролю як неявного повноваження Суду.
Будь-які приховані повноваження належать до дискреційних – принаймні в тій частині, в якій оцінювання наявності підстав їх використання належить до компетенції органу, який використовує ці повноваження. Проте не кожне дискреційне повноваження є прихованим. З огляду на це зауважимо, що, всупереч позиціям окремих дослідників (Ю. Щокін, Р. Мартинюк), не належать до «прихованих» повноваження Конгресу США, сформульовані у абзаці 18 розділу 8 статті 1 Конституції США[36], або ж надзвичайні повноваження Президента Франції, закріплені у ст. 16 Конституції Французької республіки[37].
Відомим прикладом поширювального тлумачення норм Конституції США, яке, по-суті, підтверджує наявність у Верховного суду США неявних повноважень із конституційного контролю, є його рішення у справі Marbury v. Madison (1803). Згодом у своєму рішенні у справі «McCulloch v. Maryland» (1819) Верховний суд США підтримав також і ідею прихованої компетенції Конгресу, зазначивши, що «в Конституції США нічого подібного до Статей Конфедерації, котрі виключають повноваження випадкові або ж такі, що б припускалися, не існує»[38]. Водночас у контексті проблеми меж контрольної компетенції органів конституційної юстиції вельми суттєво, що сам фундатор американської моделі конституційної юстиції – Верховний суд США – розцінює внесення змін до Конституції як «політичне питання», яке, відтак, не може бути предметом судового контролю. Як відзначається з цього приводу в літературі, «попри те, що це саме по собі є вираженням судового верховенства, в цій ситуації судова влада використовує свої привілеї щодо тлумачення Конституції США з метою визнання сфери розсуду іншої влади»[39].
Сьогодні в національній та міжнародно-правовій юридичній доктрині «прихованою» («імпліцитною», «такою, що припускається», або ж «іманентною»)[40] вважається компетенція органу публічної влади, яка випливає з конституційних цілей його діяльності, завдань і функцій відповідного органу. Концепція прихованої компетенції найчастіше використовується органами конституційної юстиції стосовно повноважень президента у президентських чи змішаних республіках. Окремими авторами стверджується також і про наявність «прихованих» судових повноважень, які «випливають із самої сутності судової влади, її призначення і ролі в державно-правовій системі»[41]. Як видається, із концепцією іманентної компетенції співзвучна також і теза про те, що здійснення наступного конституційного контролю за законами про внесення змін до Конституції є «природнім обов’язком Суду», що «випливає з самої суті конституційної юрисдикції»[42].
У рішеннях Конституційного Суду не міститься прямих посилань на концепцію неявних повноважень, натомість Судом неодноразово було підтверджено правову позицію щодо визначення повноважень як парламенту, так і Президента України виключно Конституцією України[43]. Водночас в окремих випадках у практиці Суду вже мало місце поширювальне тлумачення меж компетенції за логікою, аналогічною концепції неявних повноважень. Так, у Рішенні у справі про повноваження державних органів у сфері судоустрою КСУ визнав, що до повноважень Президента України належить не тільки утворення судів, як це прямо передбачено пунктом 23 частини першої статті 106 Конституції України, а й їхня ліквідація, оскільки «процес ліквідації судів є невід’ємною частиною процесу їх утворення» (абзац 4 підпункту 3.2 пункту третього Рішення КСУ від 21 червня 2011 року № 7-рп/2011[44]). До поширювального тлумачення обсягу Суд вдався і в уже згадуваному Рішенні № 13-рп/2008.
Загалом, як небезпідставно зазначається дослідниками (Н. Жук, Р. Мартинюк), ідея «прихованих» повноважень органів влади є «постійним джерелом спокуси для кожної з гілок влади скористатися «прихованою» у ній перевагою і засобом законодавчого закріплення чи судової підтримки «перекроїти» систему стримувань і противаг на свою користь»[45].
Втім, не заперечуючи апріорно проти принципової можливості визнання за конституційними органами державної влади іманентної («прихованої») компетенції, наголосимо, що означена проблема потребує подальшої розробки, зокрема, в частині вироблення критеріїв допустимості кваліфікації певних повноважень як складових іманентної компетенції конституційного органу державної влади. Тут вкажемо лише, що, на наш погляд, є підстави вважати неявним (іманентним, «прихованим») таке повноваження конституційного органу державної влади, яке характеризується сукупністю наступних ознак: а) прямо не передбачене Конституцією; б) без здійснення цього повноваження неможлива реалізація інших складових конституційної компетенції відповідного органу влади; в) межі здійснення такого повноваження не потребують додаткового нормативного врегулювання, зокрема з огляду на інші приписи Конституції. Визнання ж у вищих органів державної влади прихованих повноважень у сфері зміни Конституції України чи контролю за її змінами повинно відбуватися, вочевидь, із особливою обережністю.
Відсутність же у тексті Конституції спеціальних норм, що встановлюють як повноваження КСУ здійснювати наступний конституційний контроль законів про внесення змін до Конституції, так і предметні й часові межі такого контролю, який би гіпотетично здійснювався Судом, додатково свідчить, що «мовчання» Конституції з приводу права наступного контролю КСУ слід розглядати не як конституційну прогалину, але радше як те, що в Конституції стосовно здійснення парламентом функцій вторинної установчої влади фактично має місце надання переваги ризикам можливого зловживання з боку органу народного представництва перед ризиками потенційних зловживань з боку інших органів державної влади.
«Необхідне зло»: конституційність зміни Конституції як презумпція та як фікція. Як це не парадоксально, але в основі конституційного правопорядку нерідко можуть перебувати акти, установчі властивості яких вимушено конструюються за допомогою неспростовної презумпції або юридичної фікції. Обидва юридико-технічні прийоми виявляються не тільки корисними, а й логічно необхідними для вирішення практичних проблем конституційно-правового регулювання процесу внесення змін до Конституції. Слід погодитись із тим, що «нині юридична фікція може існувати в праві тільки як спеціальний метод юридичної техніки, а її використання при конструюванні норм права, в деяких випадках, є єдино можливим засобом регулювання суспільних відносин в складній ситуації непоправної невизначеності…»[46].
Зокрема, у випадку, якщо повноважень із наступного конституційного контролю Конституцією не передбачено, виникає неспростовна презумпція конституційності дій парламенту із реалізації ним функцій вторинної установчої влади[47] – презумпція, яка, однак, за певних умов (за наявності очевидних порушень парламентом конституційної процедури) може набувати властивості вже юридичної фікції. При цьому така презумпція та фікція відіграють роль свого роду «необхідного зла» в усуненні юридичної невизначеності щодо чинної основи конституційного правопорядку.
Презумпція конституційності закону про внесення змін до Конституції стосується не тільки дотримання встановленої конституційної процедури його прийняття, а й змісту такого закону. Щодо змісту – у разі прийняття закону в редакції, повністю ідентичній тій, на яку було одержано позитивний висновок КСУ, то конституційність змісту такого закону є вже не презумпцією, а юридичним фактом, встановленим уповноваженим органом публічної влади. У разі ж, якщо після надання Судом висновку до згаданого закону вносилися зміни, то слід вести мову про презумпцію їх конституційності, яка, залежно від чинного конституційного регулювання, може бути спростовною або ж неспростовною.
З позицій концепції представницької демократії позбавлення Законом № 2222-IV Президента України права вето щодо конституційних законів (пункт 30 частини першої статті 106), на перший погляд, можна було б вважати демократичним кроком у реформуванні існуючого механізму стримувань і противаг[48]. Однак слід визнати, що якщо у 2004 році могло йтися про запобігання президентському авторитаризму, то сьогодні як українська, так і зарубіжні системи представницької демократії дедалі частіше зіштовхуються вже з іншою небезпекою – проблемою парламентського свавілля[49].
Так чи інакше, але відсутність конституційно закріпленого інституту наступного контролю з боку органу конституційної юстиції за процесом внесення змін до Конституції має наслідком юридичну неможливість встановити факт дотримання парламентом конституційної процедури і, відтак, і підтвердити або ж спростувати презумпцію конституційності дій парламенту як органу публічної влади. З огляду на це презумпція конституційності перетворюється вже на процесуально неспростовну. Проте за реальних умов сучасного українського парламентаризму не можна виключати і випадків очевидної суперечності дій парламенту вимогам встановленому порядку внесення змін до Основного Закону (і в цьому ми, безумовно, погоджуємося із С. Різником), тобто — ситуацій очевидної неконституційності згаданих дій. У такому випадку процесуально неспростовна презумпція в матеріально-правовому сенсі перетворюється вже на юридичну фікцію конституційності.
Здійснювана під час пленарних засідань парламенту спільна діяльність народних депутатів України породжує ті юридичні наслідки, на настання яких вона спрямована і вважається діями парламенту за умови відповідності такої діяльності (дій) матеріальним і процедурним вимогам Конституції. Щодо змін Основного Закону ці вимоги викладені в диспозиціях норм розділу ХІІІ Конституції і виражені в різних формулюваннях: «Конституція України не може бути змінена» (ст. 157), законопроект «може бути поданий» (ст. 154, 158), «розглядається» (ст. 159), «вважається прийнятим» (ст. 155), «затверджується» (ст. 156) та ін. При цьому, незалежно від того, в якій формі виражена диспозиція відповідної конституційної норми, така диспозиція вміщує деонтичний припис, визначає «повинну», а не фактичну поведінку уповноважених суб’єктів. Необхідність і практичний сенс конституційного внормування їхньої поведінки полягає у наданні юридичної визначеності процесу зміни Основного Закону. Звісно, таке внормування саме по собі не може виключити фактичного відхилення учасників конституційного процесу від конституційної процедури внесення змін до Основного Закону. З огляду на це, законопроект про внесення змін до Конституції, де факто підписаний кількістю народних депутатів, меншою від однієї третини від конституційного складу парламенту, не може вважатися «поданим» законопроектом згідно зі ст. 154 Конституції; законопроект, за який на наступній черговій сесії проголосувало менше, аніж дві третини від конституційного складу Верховної Ради України, не може вважатися прийнятим тощо.
Значення відмінностей між згаданими конституційних формулюваннями вбачається, зокрема, в тому, що вони вказують на матеріальний або ж процесуальний характер закріпленого ними нормативно-правового припису.
У статті С. Різника моделюються ситуації можливих порушень парламентом не тільки конституційної процедури зміни Конституції, а й, серед іншого, також і порушень матеріально-правових обмежень внесення змін до Основного Закону: зокрема, «такий випадок може мати місце, якщо після попереднього висновку Суду минуло багато часу, суттєво змінилися суспільно-політичні обставини та/або текст Конституції України»[50].
Чи випливає з усього наведеного вище, що не може вважатися «зміненою», наприклад, Конституція, зміни до якої внесені за суттєво відмінних обставин та/або істотної зміни її тексту з огляду на самі лише ці істотні відмінності, а не на допущені парламентом процедурні порушення? Вочевидь, ні, оскільки, на противагу порушенням конституційної процедури, порушення матеріально-правових умов внесення змін до Основного Закону, не дає підстав вважати закон про внесення змін до конституції неприйнятим, а Конституцію – такою, що не змінена. Натомість у цьому випадку виникають підстави для повторного вирішення Судом питання щодо конституційності прийнятого законопроекту з урахуванням зміни на момент його прийняття відповідних фактичних чи юридичних умов.
Конституційно-правове запобігання означеним вище гіпотетичним проблемним ситуаціям можливе щонайменше двома шляхами: а) конституційним закріпленням інституту здійснюваного Судом з власної ініціативи наступного контролю додержання конституційної процедури внесення змін до Конституції; б) конституційним закріпленням згаданого контролю, який ініціювався би кваліфікованою більшістю парламенту та іншими спеціально уповноваженими суб’єктами. Другий варіант видається більш виправданим з огляду на те, що передовсім парламентська опозиція (а в ситуації «розділеного правління» – також і Президент) мали б бути зацікавлені в тому, аби не допустити набрання чинності тими змінами Конституції, з якими вона політично не згодна і щодо яких існують сумніви в їхній конституційності в процедурному та/або матеріально-правовому аспектах.
Політична моральність і практика самообмежень в діяльності конституційної юстиції. У ситуаціях «мовчання» конституції в питанні про повноваження конституційної юстиції зі здійснення наступного контролю за змінами конституції, практика органів конституційної юстиції демонструє різні підходи до розв’язання проблеми «охорони охоронців». При цьому центр ваги у вирішенні цієї проблеми зміщується з нормативної площини в бік практики здійснення конституційними та верховними судами своїх повноважень. Вирішальною тут стає політична і правова культура взаємодії між учасниками конституційного процесу. Причому така культура не персоналізується в жодній конкретній особі чи колегіальному органі. Натомість вона унаочнюється в тому, з якою метою та в який спосіб здійснюють свої повноваження ці органи та особи. Підтримання дієвості механізму стримувань і противаг вимагає поєднання зовнішніх юридико-нормативних обмежень юрисдикційних повноважень із внутрішніми самообмеженнями при їх фактичній реалізації. Тому, визнаючи відносно більшу схильність до зловживань органів політичних, не можна також забувати і про предметну політизованість конституційної юстиції, яка нерідко переростає в її політизацію.
Культура самообмеження може виявлятися як у відмові від здійснення наступного контролю за змінами конституції (США, Франція), так і в самообмежувальному способі здійснення конституційними судами такого контролю, який демонструє повагу до інших гілок державної влади. У цьому зв’язку видаються прикметними відмінності між такою практикою в деяких західноєвропейських державах, з одного боку, та східноєвропейських (постсоціалістичних) — з іншого. Так, зокрема, щодо Німеччини, то попри те, що германська модель вважається найбільш відомою серед європейських держав, які здійснюють конституційний контроль поправок, однак, як відзначила Венеціанська комісія в Доповіді про конституційні поправки, «немає жодного прикладу того, що Федеральний Конституційний Суд фактично відхилив конституційні поправки…» (п.210). Конституційний суд Австрії в Рішенні 2001 року про неконституційність поправок, внесених парламентом до конституційних законів, вказав на необхідність проведення в зв’язку із цим «обширної законодавчої підготовчої роботи». З цих мотивів Конституційний суд надав можливість для зміни конституційного правопорядку самому парламенту. Подібно до цього, Конституційний суд Литовської Республіки в 2014 р., визнаючи з процедурних міркувань неконституційною ухвалену 2006 року поправку до Конституції, поклав на парламент обов’язок встановити відповідне правове регулювання.
Практика органів конституційної юрисдикції східноєвропейських «перехідних» держав засвідчує їхній відносно вищий політичний активізм, аніж їхніх західноєвропейських колег. Так, Рішенням Конституційного Суду Республіки Болгарія від 13 вересня 2006 року визнано неконституційними положення Закону про зміни і доповнення Конституції від 30 березня 2006 року. При цьому, як видається, Конституційний Суд виходив із відновлення попереднього конституційного регулювання як юридичного наслідку ухваленого Рішення. Конституційний Суд Республіки Молдова в постанові від 4 березня 2016 року, обґрунтувавши необхідність відступу від своєї попередньої правової позиції, визнав неконституційними зміни до Конституції 2000 року, які передбачали, зокрема, парламентський спосіб обрання президента Республіки. При цьому цією постановою відновлювалась дія попередньої редакції конституції, яка передбачала прямі загальні вибори глави держави. Серед азійських держав становить інтерес приклад Верховного Суду Індії, який в своїй практиці двічі (1967 і 1973) змінював власну правову позицію з питання допустимості контролю за поправками до конституції.
Які висновки можуть бути зроблені з наведеного щодо українських політико-правових реалій? Як видається, напрошуються очевидні висновки, по-перше, про залежність стабільності конституційного правопорядку від практики здійснення повноважень вищими органами державної влади у процесі зміни конституції та контролю за такими змінами; по-друге, – про те, що в такій практиці виявляє себе політична моральність реального складу органів конституційної юстиції, яка, своєю чергою, задається соціально-психологічними чинниками суб’єктивного гатунку – особистісні риси суддів, домінуючі установки, мотиви і цілі ухвалення рішень тощо[51]. Так чи інакше, але означені чинники є змінюваними, належать до питань факту і лише обмежено залежать від безпосереднього нормативно-правового впливу. Так чи інакше, але, на наш погляд, підстав для надмірного оптимізму в питаннях культури політико-правових самообмежень в конституційному судочинстві України, поки що, на жаль, небагато.
Основні висновки та перспективи подальших розвідок. 1. Запровадження інституту наступного конституційного контролю за змінами Конституції в Україні є нагальною вимогою сьогодення. Водночас «мовчання» Конституції щодо права Конституційного Суду здійснювати наступний конституційний контроль слід тлумачити не як конституційну прогалину, а як здійснений конституцієдавцем вибір на користь доктрини народного представництва та установчого характеру влади, яка реалізується парламентом при внесенні змін до Основного Закону України. З огляду на це наступний конституційний контроль Суду за законами про внесення змін до Конституції перебуває в суперечності з чинною Конституцією України.
2. За існуючого конституційного регулювання після вчинення парламентом дій із прийняття закону про внесення змін до Конституції України презумпція конституційності таких дій стає неспростовною. У разі ж очевидних порушень парламентом конституційної процедури внесення змін до Основного закону така презумпція стає вже юридичною фікцією. В умовах кризи сучасного парламентаризму це унаочнює своєрідну «конституційну сюрреалістичність» (Ю. Ким) і неминучу недосконалість правового механізму парламентської зміни Конституції. Водночас означена презумпція і фікція виявляються необхідними юридико-логічними засобами усунення юридичної невизначеності у питанні чинності конституційних змін.
3. Є підстави вважати неявним (іманентним, «прихованим») таке повноваження конституційного органу державної влади, яке характеризується сукупністю наступних ознак: а) прямо не передбачене Конституцією; б) без його здійснення неможлива реалізація інших складових конституційної компетенції відповідного органу влади; в) межі здійснення такого повноваження не потребують додаткового нормативного врегулювання, зокрема з огляду на інші приписи Конституції.
Визнання повноваження Конституційного Суду України здійснювати наступний контроль конституційності законів про внесення змін до Конституції таким, що належить до його іманентної компетенції, означало би також визнання необмеженої дискреції Суду в питанні про часові межі його здійснення. Однак практика Конституційного Суду не може формуватися поза її прямою конституційною регламентацією. Тому, з огляду на імперативний характер норми частини другої статті 19 Конституції України та з урахуванням загально правового принципу неприпустимості встановлення дискреційних повноважень без одночасного зазначення їхніх меж, часові рамки здійснення наступного констатуючого конституційного контролю і правові наслідки його нездійснення потребують свого встановлення в Конституції (розділ ХІІІ).
4. Для того, щоби запобігти можливості “анулювання” змін Конституції після факту застосування Судом Конституції у редакції зі змінами пропонується нормативно закріпити такий механізм констатуючого наступного конституційного судового контролю:
– конституційне закріплення права визначених Конституцією України (стаття 150) суб’єктів права на конституційне подання ініціювати наступну перевірку додержання конституційної процедури внесення змін до Конституції України а також перевірку непорушності конституційних гарантій статті 157 Конституції;
– можливість здійснення цього права має бути обмежена строком незначної тривалості (наприклад, два-три місяці);
– на час перебігу цього строку конституційні провадження в Суді має бути призупинено;
– у разі надходження до Конституційного Суду протягом згаданого строку конституційного подання уповноважених суб’єктів щодо додержання конституційної процедури внесення змін до Конституції України і відкриття конституційного провадження у справі, така справа підлягає невідкладному розгляду і має бути розглянута протягом одного місяця. На час такого розгляду означений мораторій на розгляд Судом інших справ продовжується;
– у разі ненадходження протягом згаданого строку такого конституційного подання конституційна процедура внесення змін до Конституції вважається дотриманою, а презумпція її дотримання парламентом стає неспростовною.
У наведеному випадку правова невизначеність у питанні чинної редакції Конституції обмежується щойно згаданим строком і часом розгляду справи Конституційним Судом. З огляду на це запропонований механізм видається придатним для виконання завдань, згадуваних на початку розглядуваної статті – забезпечити стабільність Конституції і виключити ймовірність непередбачуваних втручань у текст Конституції з боку Конституційного Суду і припиненню чинності внесених до Конституції змін після застосування Судом Конституції у зміненій редакції.
На завершення дозволимо собі висловити сподівання, що наведені у цій статті міркування спровокують подальші обговорення актуальної нині проблеми здійснення контролю конституційності законів про внесення змін до Конституції Україні.