Вступ. Проблема конституційно-правової інтеграції територій, що перебувають поза контролем легітимної влади, набуває дедалі більшої актуальності на тлі сучасних конфліктів. Збройна агресія та незаконна окупація частини територій України зумовили нагальну потребу розроблення механізмів повернення цих регіонів під дію українського законодавства. У міжнародному праві цей процес нерідко пов’язують із поняттям jus post bellum – принципом правового врегулювання відносин по завершенні бойових дій[1]. Його сутність полягає у встановленні правових норм і механізмів переходу від війни до миру, зокрема шляхом відновлення конституційного ладу та верховенства права.
Водночас перехід від конфлікту до миру часто поєднується з трансформацією конституційних засад держави та процесами правосуддя над злочинами війни. Дослідження свідчать, що постконфліктне конституційне будівництво та перехідне правосуддя взаємопов’язані: спільно утворюють «пактований перехід», що ґрунтується на угоді між сторонами конфлікту та постійних політичних компромісах[2]. Наприклад, включення до конституції елементів перехідного правосуддя (відшкодування кривд, гарантії невідворотності відповідальності) може додатково легітимізувати нову державну владу та сприяти захисту прав постраждалих[3]. Отже, інтеграція непідконтрольних територій – це не лише технічне повернення юрисдикції, а складний конституційно-правовий процес, що залежить від поєднання національних норм і принципів міжнародного права.
Теоретико-правова основа проблеми. Для окреслення конституційно-правових інструментів реінтеграції передусім необхідно визначити поняття «реінтеграція». Українські дослідники, досліджуючи це питання, зазначають, що реінтеграція тимчасово окупованих і анексованих територій є «комплексом послідовних дій, що визначаються та впроваджуються органами публічної влади за підтримки міжнародних організацій та країн-партнерів, з метою повернення … територій до правової системи на конституційних засадах єдиного суверенітету й територіальної цілісності, гуманітарного об’єднання громадян… та відновлення їхніх прав і свобод»[4]. Таким чином, реінтеграція формально передбачає поступове повернення захоплених регіонів під юрисдикцію держави на основі чинних конституційних норм.
Важливим поняттям також є «деокупація», яке в українському законодавстві визначене як «комплекс заходів державної політики, наслідком яких є цілковита відсутність на території України… збройних формувань Російської Федерації та окупаційної адміністрації… та встановлення загального ефективного контролю України на цій території (повернення тимчасово окупованої території під загальну юрисдикцію України та відновлення конституційного ладу України на цій території)». Отже, в українському законі декларується, що реінтеграція має призводити до відновлення конституційного ладу – тобто застосування українських законів на всій території держави[5]. Такий підхід узгоджується з принципом неподільності суверенітету та унітарності держави: жодна частина країни юридично не може залишатися поза національним правовим простором без зміни самої Конституції.
Поряд із нормативно-правовим розумінням реінтеграції, важливими є принципи, якими керуються держави під час розв’язання подібних проблем. Зокрема, концепція jus post bellum виокремлює, що законне завершення воєнних дій та перехід до миру повинні ґрунтуватися на відновленні верховенства права та справедливості[6]. У межах цієї концепції ключовими є положення міжнародного гуманітарного права (Женевські конвенції), які забороняють анексію окупованих територій та зобов’язують окупаційну владу підтримувати чинний закон і порядок. Хоча Україна в цьому дослідженні переважно спирається на власну державну політику, знання міжнародних принципів слугує межею, за межі якої не може виходити легітимна державна юрисдикція.
Значну роль відіграють також поняття перехідного правосуддя (трибунали, комісії) та програми реінтеграції колишніх бойовиків, демобілізації та роззброєння. Зокрема, процеси DDR (Disarmament, Demobilization, Reintegration) продемонстрували свою важливість у багатьох постконфліктних ситуаціях: як наголошують дослідження, «ООН наголошує, що без DDR, і зокрема демобілізації, війни не можуть завершитись»[7]. Включення відповідних заходів до мирних угод суттєво покращує шанси на стабільний мир: автори виявляють, що «запровадження DDR-програм, особливо програм реінтеграції, у межах мирної угоди має суттєво позитивний вплив на мир»[8]. Хоча DDR – це не суто конституційний механізм, його успішність щодо зменшення збройного напруження та підготовки суспільства до відновлення нормальної державної влади є важливим контекстом для формування відповідного законодавства.
Аналіз зарубіжного досвіду. Міжнародна практика пропонує різні моделі інтеграції або реінтеграції територій, які раніше перебували в окремому статусі або під контролем іншої влади. Одним із яскравих прикладів є процес об’єднання Німеччини. Після падіння Берлінської стіни та підписання Договору про об’єднання 1990 р. було ухвалено рішення приєднати східні землі (колишню НДР) до ФРН без ухвалення нової конституції. Замість цього було використано спеціальний механізм Основного закону ФРН: стаття 23 Конституції передбачала поширення дії Основного закону на інші частини Німеччини після їх об’єднання. Таким чином «Основний закон ФРН містив заклик … відновити єдність Німеччини шляхом вільного самовизначення населення всіх її частин. Стаття 23 передбачала поширення дії Основного закону також і на інші частини Німеччини після їх приєднання». Цей приклад ілюструє конституційно-правовий підхід, коли нові території фактично «приєднуються» до держави у межах чинної конституції, що дає змогу зберегти її правопорядок та водночас юридично оформити розширення кордонів.
У багатьох країнах колишні окуповані або повоєнні райони підлягають спеціальним законодавчим процедурам. Так, у постійних міжнародних рекомендаціях наголошується на важливості забезпечення прав людини під час реінтеграції. Зокрема, щорічні звіти Європейського Союзу з питань України за 2023–2024 роки зазначають, що уряд України «потребує оновити національну стратегію прав людини та остаточно затвердити і впровадити державну політику відновлення влади та реінтеграції населення окупованих територій, щоб уважно дбати про захист основних прав під час реінтеграції територій, що наразі перебувають поза контролем уряду»[9]. Таким чином міжнародні партнери закликають поєднувати силові та соціальні інструменти з гарантіями прав громадян навіть у процесі територіальної реінтеграції.
Щодо конституційних аспектів, інші приклади менш численні, проте все ж наявні. Наприклад, формальне закріплення «особливого статусу» деяких регіонів може бути визнане в конституціях. Однак у випадку України як у ній самій, так і на міжнародній арені домінує позиція про неможливість визнання будь-якої легітимної автономії для окупованих територій всупереч Конституції. Водночас на практиці вважається корисним вивчати досвід конституційних перетворень після конфліктів – наприклад, проєкт «Формула Штайнмаєра» намагався визначити правове регулювання Донбасу в рамках мирного процесу, хоча його повне втілення в життя потребує конституційних змін в Україні. Аналогічно, у багатьох миротворчих операціях (наприклад, в Іраку, Афганістані, на Балканах) після завершення бойових дій часто впроваджувалися тимчасові правові режими (надзвичайні закони, погоджена конституційна комісія тощо), які б забезпечили повернення колишніх конфліктних регіонів до нормального правового поля.
Окремо слід зазначити досвід побудови ефективних програм роззброєння, демобілізації та реінтеграції учасників бойових дій (DDR) в інших країнах, які спрямовані на мирне повернення до суспільства колишніх комбатантів. Такі програми допомагають зменшити військову загрозу та сприяють поступовій нормалізації. Як показує дослідження Піни-Гонсалес (2018), включення DDR-програм до мирних угод, «особливо програми реінтеграції», має помітний позитивний вплив на мир[10]. У контексті територіальної реінтеграції це означає, що одночасно з юридичним відновленням контролю над регіоном варто реалізовувати також соціальні програми підтримки населення, яке пережило конфлікт.
Український контекст. В Україні питання деокупації та реінтеграції регулюються низкою законів і стратегічних документів. Зокрема, уже з 2014 року діє Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» (No 1207-VII), у якому введено поняття деокупації та визначено правовий режим окупованих районів[11]. На рівні політики Кабінет Міністрів затвердив комплексне бачення проблеми. Так, було ухвалено Стратегію деокупації та реінтеграції тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя та відповідний план заходів, а також Стратегії інформаційної реінтеграції для Донецької, Луганської областей та Криму[12]. Ці документи окреслюють напрями державної політики щодо поновлення конституційного ладу на окупованих територіях та інтеграції громадян, які там проживають, до загальноукраїнської правової системи. Однак експерти зазначають, що потребує якнайшвидшого практичного впровадження та постійного вдосконалення з урахуванням безпекових реалій.
Разом із цим у парламенті розроблено низку законодавчих ініціатив, присвячених реінтеграції. Серед них – проєкт Закону «Про засади реінтеграції тимчасово непідконтрольних територій України» No 5844-1 та «Про особливості державної політики перехідного періоду» No 5844-2. Ці проєкти передбачають визначення правової основи та інституційної моделі процесу повернення регіонів під контроль України. Розглядається, зокрема, створення спеціальних органів влади та поєднання силових (військових, силових спеціальних операцій) та ненасильницьких (амністія, правосуддя, соціально-економічна підтримка) методів.
Після 24 лютого 2022 року Україна запровадила низку концептуальних змін до правової бази, що регулює статус тимчасово окупованих територій. Це відображало нову фазу міжнародного збройного конфлікту та необхідність адаптації правового режиму до умов повномасштабної війни. Ключове значення має Закон України No 2217-IX від 21 квітня 2022 року, яким було змінено преамбулу базового Закону No 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»[13]. У новій редакції чітко наголошується, що «суверенітет України поширюється на всю її територію в межах міжнародно визнаного державного кордону, що є цілісною і недоторканною», а будь-яке визнання окупації іншими державами, юридичними чи фізичними особами не породжує правових наслідків для України. Таким чином, було нормативно посилено положення щодо невизнання жодної частини території України як правомірно окупованої державою-агресором.
Оскільки Закон No 1207-VII первісно був ухвалений у відповідь на окупацію Криму та частини Донбасу, у зв’язку з повномасштабним вторгненням у 2022 році постала необхідність поширити його юрисдикцію на нові тимчасово окуповані території (частини Запорізької, Херсонської, Харківської, Луганської та Донецької областей)[14]. У редакції Закону після змін, внесених у 2022 році, він безпосередньо не деталізує нові території. Однак через зміну преамбули та посилання на міжнародне право документ гарантує, що будь-яка окупація є тимчасовою, незаконною і такою, що не породжує суверенних прав для РФ.
Українські політики наголошують, що реінтеграція має відбуватися в межах української Конституції та без компромісів щодо суверенітету. Конституція України у статті 133 закріплює цілісність держави, отже жодна частина її території не може бути винятком із правового поля. Відтак усі ініціативи щодо невизнаної влади на тимчасово окупованих територіях розглядаються як нелегітимні. Згідно з цією логікою, відновлення контролю над регіонами має бути пов’язане зі складними юридичними процедурами – демілітаризацією, звільненням полонених, притягненням до відповідальності за воєнні злочини тощо – і лише після цього можна розпочинати поступову реінтеграцію.
Висновки
Реінтеграція непідконтрольних Україні територій – складний конституційно-правовий процес, що виходить за рамки простої зміни кордонів. Вона передбачає відновлення українського конституційного ладу в регіонах, які тимчасово перебувають поза офіційною юрисдикцією, з одночасним захистом прав людей, котрі там проживають. Аналіз міжнародного досвіду показує, що успіх цього процесу залежить від збалансованого застосування різних інструментів: конституційних рішень щодо правового статусу регіонів (як у випадку об’єднання Німеччини), програм роззброєння, демобілізації та реінтеграції (DDR), що сприяють встановленню миру, а також чіткого врахування міжнародних правових стандартів (зокрема, гарантій прав людини). Для України це означає необхідність подальшого розвитку національної доктрини реінтеграції, яка поєднуватиме унітарність держави з достатньою гнучкістю для відновлення довіри в регіонах. Конституційно-правові інструменти, такі як спеціальні закони та зміни до державних стратегій, мають бути спрямовані на забезпечення безпеки та справедливості під час повернення регіонів до спільного правового поля. Водночас Україна має також врахувати рекомендації міжнародних партнерів: зокрема, плануючи реінтеграцію, забезпечувати прозорі процедури, доступ до правосуддя та відновлювальні програми для місцевого населення.
Таким чином, національні конституційно-правові механізми реінтеграції територій, що перебувають поза контролем, мають ґрунтуватися на міжнародних практиках постконфліктного врегулювання та відповідати принципам демократичного правління. Паралельно важливо інституціоналізувати цей процес шляхом відповідного законодавства та міжнародного співробітництва, що дасть змогу Україні ефективно повернути контроль над усіма своїми територіями в умовах, сумісних із забезпеченням захисту прав і свобод кожного громадянина.