Внесення змін до конституції: доктрина та практика зарубіжних країн

Постановка питання. Сучасне конституційне законодавство України, як і вітчизняне законодавство загалом, являє собою динамічне явище. При цьому динаміка характерна не тільки для поточного конституційного законодавства, а й для Основного закону України. У цьому зв’язку особливого значення набуває дослідження еволюції і потенційного діапазону дії норм Конституції України.

Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, була до певної міри моделлю майбутнього та програмою дій. Це була Конституція оновленої України, що відбила поки що незначний пострадянський досвід конституційного будівництва. У зв’язку з цим не дивно, що в умовах мінливої конституційної практики Конституція України до кінця поточного десятиліття в певній мірі еволюціонувала в порівнянні зі зразком 1996 року. Таке становище виявилося неминучим з огляду адаптації Конституції до сучасної політико-правової дійсності^[1].

Уже з 1997 року ряд вчених-конституціоналістів стверджували, що Конституція України відокремилася від її творців, почала своє реальне життя й ряд її норм стали тлумачитися та застосовуватися не зовсім так, як мислили собі ті, хто сформулював ті чи інші статті. Конституція подібно живому організму має власне існування та володіє потенційною здатністю до зміни.

Аналіз наукових джерел. Відзначимо, спеціально теорія та історія конституціоналізму в Україні досліджувалася такими вітчизняними ученими, як: А. Георгіца, В. Кампо, А. Крусян, О. Мироненко, М. Орзіх, С.Різник, М. Савчин, І. Словська, Н. Стецюк, П. Стецюк, В. Шаповал, С. Шевчук, Ю. Шемшученко. До окремих проблем формування та теорії конституціоналізму звертаються у своїх дослідженнях такі вітчизняні та зарубіжні вчені: Е. Барендт, Н. Боброва, С. Головатий, В. Журавський, М. Козюбра, І. Кравець, О. Марцеляк, Н. Мамітова, А. Медушевський, В. Мелащенко, О. Прієшкіна, А. Селіванов, Ю. Тихомиров, Ю. Тодика, В. Федоренко О. Фрицький, А. Шайо та ін.

Автори ставлять собі за мету розглянути окремі підходи в доктрині та у практиці зарубіжних країн щодо внесення змін до Конституції.

Виклад основного матеріалу дослідження. Конституція є актом тривалої дії, тому стабільність є її важливою рисою, що у свою чергу не означає незмінності конституції. Маючи на меті забезпечення стабільності української правової системи, законодавець з подальшого розвитку конституційної реформи не виключив можливості своєчасних конституційний змін відповідно до конкретних історичних умов розвитку українського суспільства та української держави. Відомо, що відносини державної влади з суспільством і з окремою особою перебувають у зв’язку постійного розвитку, без чого фактично є неможливим соціальний прогрес. Стабільність Конституції України, неухильне виконання всіх без винятку її положень не можна розуміти як консервування чинних конституційних правоположень, ставлення до Конституції як до «священної корови»^[2]. Якраз своєчасні, обумовлені потребами суспільного розвитку, зміни чинних конституційних правоположень забезпечують стабільність Основного Закону України^[3].

Чинне конституційне законодавство України розвивається в особливих формах. Більшість з них мають стандартний характер, через що вони добре відомі юридичній науці та практиці. До низки таких форм слід, на наш погляд, віднести: 1) прийняття нових законів; 2) внесення змін та доповнень; 3) скасування закону в цілому або в частині (наприклад, внаслідок визнання окремих норм закону, що суперечать Конституції).

Розглядаючи процес розвитку будь-якої писаної конституції, зокрема Конституції України, важливо звернути увагу на ряд обставин, що дозволяють чітко побачити природу, зміст і практичне значення цього процесу. Адже важко не погодитися з думкою юристів XIX-XX ст. про те, що між формальною юридичною конституцією, з одного боку, і «живою» конституцією, з іншого боку, існують певні відмінності^[4].

Кожна конституція у зв’язку зі змінами в суспільному житті у співвідношенні політичних сил може, а часом і повинна бути змінена. В основі змін лежить народний суверенітет. Якщо є бажання виборчого корпусу, отримане на голосуванні, то до конституції можуть бути внесені зміни^[5].

Велика французька революція в свій час наступним чином закріпила цю ідею: «Національні установчі збори оголошують, що нація має невід’ємне право змінювати свою конституцію, проте беручи до уваги, що інтересам нації більш відповідає змінювати за допомогою засобів, запозичених із самої Конституції, лише ті статті, непридатність яких з’ясується на практиці, постановляє, що такі зміни будуть проводитися Зборами з перегляду… ». В ст. 28 Конституції 1793 року сказано значно конкретніше: «Народ завжди зберігає за собою право перегляду, перетворення та зміни своєї конституції. Жодне покоління не може підпорядкувати своїм законам покоління майбутні»^[6].

Крім того, необхідно чітко визначити, що може бути зроблено конституцією, а що знаходиться поза межами її можливостей. А якщо говорити про те, що може бути забезпечено конституцією, то важливо з’ясувати, наскільки її ефективність залежить від ступеня її реалізації^[7]. Конституція приймається і діє в тих чи інших умовах – політичних, економічних, соціальних, духовних, які можуть сприяти втіленню в життя її положень або цьому перешкоджати. Якщо політична сфера суспільства знаходиться в більш-менш стабільному стані, ефективно працює економічна система, склалася певна соціальна інфраструктура, конституційні принципи і норми будуть реалізовуватися, втілюватися в життя. В іншому випадку вони дадуть збій. Саме такий баланс між конституційно-правовими нормами та сформованою системою суспільних відносин можна назвати гомеостазісним^[8].

Термін життя конституції зумовлюється також її характером, втіленим в ній задумом. Довше інших живуть основні закони, в яких проголошуються загальні принципи та регулюються найзагальніші основи побудови та функціонування державної влади. Конституційно-правові зміни в цих випадках здійснюються не через конституцію, а через поточне конституційне законодавство. «До того ж, – зазначає Л. Єскіна, – така динаміка повинна носити «внутрішньоконституційний» характер, тобто не виходити за рамки положень основного закону. Якщо ж конституція не тільки визначає правову систему та державну організацію, але й декларує принципи економіки, соціальної і зовнішньої політики, детально регулює відносини у сфері прав і свобод людини та громадянина, вона буде більш вразлива з точки зору стабільності, тому що подібна конструкція відображає концепцію широкого підходу щодо меж конституційного регулювання»^[9].

У зв’язку з цим виникає питання: при всіх складнощах і проблемах втілення конституційних норм у фактичній дійсності можна зберегти в незмінному вигляді чинну конституцію, обійтися її реформами, чи потрібно приймати новий Основний закон країни?

На сьогодні склалися три основні підходи щодо теми конституційних змін. Так, зокрема, частина вчених виступає за ухвалення нової Конституції. «В конституції, – відзначає С. Авак’ян, – міститься велика кількість неясних, суперечливих і двозначних норм. Це вже той випадок, коли кількість переходить в якість і простим «латанням» основного закону не обійтися». Крім того, він вважає, що конституція «обліплена» багатьма міфами про її заслуги, про те, що вона «вперше» щось закріпила, «першою» відкрила дорогу розвитку нових суспільних відносин. Насправді це не так^[10].

Інша частина науковців виступає за реформу конституції, зміну її окремих положень. Основним аргументом в цьому випадку є те, що Конституція надає тим чи іншим органам державної влади надмірні повноваження, і тому необхідно відновити баланс між ними^[11].

Існує і третя позиція за збереження в незмінному вигляді чинної конституції. Так, наприклад, в ряді країн «немає «революційної ситуації» і немає необхідності у фундаментальних конституційних чи трансформаційних змінах. Необґрунтовані зміни, нестабільність, нестійкість Конституції неминуче призведуть до того, що вся інша система правил, за якими живе суспільство, почне неухильно піддаватися сумніву, ерозії, розмиванню. І тоді спочатку дух, а потім і буква правил – будь-яких правил – почнуть втрачати своє значення»^[12].

Отже, важливою теоретичною проблемою з численними практичними наслідками є питання про зміни у конституції. Зокрема, важливого теоретичного значення набуває проблема визначення суб’єктів ініціювання її змін, якими правами при цьому вони користуються, а також якою є процедура внесення змін до Основного закону.

Аналіз конституційно-правової практики зарубіжних країн з цього питання дозволяє зробити такі основні висновки. По-перше, в принципі право внесення змін до конституції має належати тим ж органам, які її прийняли. По-друге, влада, правомочна для внесення змін до конституції, визначається за видом конституції. По-третє, процедура внесення змін до конституції в принципі аналогічна процедурі її прийняття, згідно з принципом юридичної симетрії^[13].

Цілком правильним є твердження О. Оніщенко, що за змістом розділу ХІІІ Конституції України новий Основний Закон не може бути прийнятий, хоча може бути здійснена ревізія (прийняття нової редакції – Авт.) чинного. Характерно, що у вітчизняній юридичній практиці ревізія звичайних законів здійснюється шляхом прийняття, по суті, нового за змістом закону, поіменованого «закон про внесення змін» до попереднього ^[14].

Звичайно, кожна конституція у зв’язку зі змінами у суспільному житті у співвідношенні політичних сил може (а нерідко й повинна) бути змінена. Якщо конституції змінюються та доповнюються у тому ж порядку, що і звичайні парламентські закони, то ми маємо справу з гнучкими конституціями (Великобританія, Ізраїль, Нова Зеландія, конституційні закони Саудівської Аравії). Якщо ж конституції змінюються та доповнюються в особливому порядку, значно складнішому, ніж той, який прийнятий для звичайної законодавчої процедури, то перед нами – жорсткі конституції^[15].

Можна виділити декілька спільних рис, які притаманні процедурі зміни конституції. По-перше, суб’єктами права ініціативи конституційного перегляду є, зазвичай, ті, що і в нормальному законодавчому процесі. Як правило, ініціаторами є депутати. Але у Бельгії та Франції, наприклад, ініціатива конституційного перегляду належить не тільки парламентаріям, але і главі держави, який діє від імені Уряду.

По-друге, процедуру конституційного перегляду можна умовно поділити на два етапи — прийняття поправок парламентом та їх ратифікацію. Зокрема, у Франції після прийняття поправок до Конституції Президент Республіки призначає для ратифікації референдум або скликає Конгрес, який включає членів обох палат Парламенту (ст. 89 Конституції). У Греції поправки повинні бути прийняті Палатою депутатів, тобто парламентом двох скликань (ст. 110 Конституції). Особливість перегляду повного тексту або найбільш суттєвих частин Конституції Болгарії полягає в тому, що у такому разі народні збори (парламент) розпускаються й обираються Великі народні збори, які і проводять перегляд, після чого розпускаються, і на зміну їм приходить звичайний парламент — народні збори (ст. 153-163 Конституції)^[16].

По-третє, як правило, процедура розгляду проєкту конституційних поправок є складнішою від процедури розгляду звичайного законопроєкту. Зокрема, передбачаються підвищені вимоги до більшості голосів, необхідної для затвердження проєкту, встановлюються спеціальні строки для розгляду проєкту після його внесення тощо.

По-четверте, для підготовки конституційних поправок іноді утворюються спеціальні органи (наприклад, в Австралії в 1958 р. був утворений спеціальний консультативний орган, який попередньо розглядав проєкти перегляду Конституції. У Фінляндії та Швеції парламенти утворюють зі свого складу конституційну комісію для підготовки проєкту)^[17].

По-п’яте, у переважній більшості країн у процедурі зміни конституції обов’язково бере участь глава держави. Зазвичай він промульгує поправки.

По-шосте, у ряді країн передбачена т. зв. «народна ініціатива» як можливість ініціювання поправок до конституції. В Австрії та Швейцарії вимагається не менше 100 тис. підписів виборців для цієї мети, в Італії — не менше 50 тис.

Зрештою, варто звернути увагу ще на один момент. Деякі конституції передбачають більш складний порядок для повної конституційної реформи порівняно з частковою (конституції Іспанії, Куби, Швейцарії та ін.)^[18].

Висновки. Підбиваючи підсумки можливих моделей втілення конституційно-правової реформи в Україні, чи не єдиним, найбільш дієвим способом її реалізації видається затвердження нової редакції Конституції органом представницької установчої влади. Ним можуть бути Конституційні або Законодавчі збори (Асамблея). Хоча, як відомо, у Конституції України не міститься будь-якої згадки про орган установчої влади та можливість схвалення ним змін до Конституції, зокрема – затвердження нової редакції Конституції України. Саме тому «легалізація» представницьких установчих зборів потребує внесення змін до Розділу XIII Конституції України в порядку, передбаченому цим самим розділом.