Україна між Сходом і Заходом або між спадщиною тиранії та традицією свободи[1]
Я починаю з алегорії, висловленої проф. Вітаутасом Ландсберґісом, першим главою відновленої Литовської держави, який розглядав варіанти геополітичної орієнтації після відновлення незалежності. На запитання про можливість у 1990-х роках Литві обрати нейтралітет, він відповів, що цей варіант схожий на сидіння на стіні, тобто – бути обмеженим у часі без будь-якого визначення, яким шляхом слідувати. Очевидно, що тоді єдиним реальним вибором звільнитися від радянського минулого та російської зони впливу було активно здійснювати західну геополітичну орієнтацію.
Я гадаю, що ця алегорія стіни може бути застосована як до наших країн, так і до інших пострадянських суспільств. Можна сказати, що майже 30 років Україна сиділа на стіні, яку мав на увазі Вітаутас Ландсберґіс. Якщо ви запитаєте, чому сидіння на стіні не може бути хорошим варіантом, відповім – через постійний стан перебування між державами-антагоністами або перетворення в сіру зону. Стіну, на якій сиділа Україна, можна описати багатьма способами, тобто як лінію між минулим і майбутнім або між Сходом і Заходом, або між спадщиною тиранії та традицією свободи. Ваш болісний досвід – це наочна демонстрація того, що таке тривале сидіння на стіні зі спробами отримати вигоду з обох боків не змогло запобігти агресії, а також не дозволило вашій країні зростати, забезпечуючи добробут для всіх її громадян. Певною мірою, Україна ще досі в 90-х роках з такими викликами, як захист свого народу та території, зміцнення національної ідентичності та громадянського суспільства, побудова стабільної конституційної демократії та боротьба з корупцією тощо.
Однак я щасливий, що зараз в Україні настав історичний момент. Революція гідності дала ще один шанс зістрибнути зі стіни і рухатися вперед, не оглядаючись в інший бік. Як досягнення Революції, недавній західний геополітичний вибір був закріплений на конституційному рівні і зараз перебуває під найсильнішим можливим правовим захистом. 7 лютого Парламент України прийняв відповідні зміни до Конституції щодо євроатлантичної інтеграції (вони набули чинності 21 лютого). Я також радий, що ці поправки були натхнені литовським досвідом. Вже доведено, що варто закріплювати західну геополітичну орієнтацію на конституційному рівні, щоб забезпечити послідовність та незворотність цього курсу і навіть посилити претензії на членство в ЄС та НАТО перед цими організаціями. Ніхто не знає, чи були б ми такими успішними 15 років тому в досягненні повноцінного членства в ЄС та НАТО, якби не внесли першу умову про геополітичну орієнтацію в свою Конституцію вже у 1992 році. Хотілось б наголосити, що це не було вимогою ЄС чи НАТО, а це було нашою суверенною рішучістю встати на євроатлантичний шлях та закріпити цей курс у Конституції, маючи на увазі наш історичний досвід та заперечуючи спадщину Радянської окупації. Нещодавні зміни до Конституції України були продиктовані аналогічними міркуваннями.
Пані та панове, як ми усі знаємо, останні поправки до Конституції України включили в її Преамбулу положення про європейську ідентичність українського народу та незворотність європейського та євроатлантичного курсу України, а також положення, передбачені у відповідних статтях Конституції, щодо обов’язків Верховної Ради, Президента та Уряду здійснювати відповідно до їхньої компетенції стратегічний курс, спрямований на повноцінне членство України в ЄС та НАТО.
Треба сказати, що геополітична орієнтація не так часто прямо виражена в національних конституціях. Однак, безумовно, Україна не перша в цьому. Окрім Литви, я можу також згадати приклади Чорногорії, Угорщини та Чехії, чиї національні конституції містять у своїх преамбулах твердження про західну геополітичну орієнтацію (наприклад, аналогічно Україні, в Преамбулі Конституції Чорногорії є заява про європейську та євроатлантичну інтеграцію). Конституція Румунії містить розділ про євроатлантичну інтеграцію. Як і Україна, у 2017 році Грузія, яка також є країною Східного партнерства ЄС, внесла зміни до своєї Конституції, зобов’язавши державні установи вжити всіх необхідних заходів для забезпечення повної інтеграції Грузії в ЄС та НАТО. Звичайно, майже всі країни ЄС мають спеціальні положення чи спеціальні конституційні акти щодо таких основ членства в ЄС, як делегування певної державної компетенції ЄС та інтеграція законів ЄС.
Однак, у Литві конституційний принцип західної геополітичної орієнтації найсильніше виражений та розвинений. Це пояснюється як чіткими положеннями тексту Конституції (спеціальним конституційним актом про неприєднання до пострадянських союзів, спеціальним конституційним актом про членство в ЄС, і положенням про європейську та трансатлантичну інтеграцію, яке існувало в 1996-2003 роках), так і завдячує офіційній конституційній доктрині, розробленій Конституційним Судом.
Звичайно, ви можете запитати, що може зробити Конституційний суд задля підтримання геополітичної орієнтації, коли він не має законодавчих та політичних повноважень. Власне, його внесок може бути величезним. Ми не повинні забувати, що Конституційний Суд є єдиним офіційним тлумачем Конституції. Тому, надаючи обов’язкове тлумачення конституційних положень, Конституційний Суд може пояснити та розвинути зміст цього принципу, розкрити його походження, виявити його взаємозв’язок з іншими конституційними цінностями та загалом усунути прогалини у його розумінні. Іноді навіть сам принцип можна знайти в Конституції лише завдяки Конституційному Суду. Наприклад, у 2013 році Конституційний суд Молдови у двох рішеннях у справі румунської мови та у справі Європейської угоди про асоціацію заявив, що євроінтеграція є невіддільною частиною національної конституційної ідентичності держави Молдова; як наслідок, будь-яка інша несприятлива геополітична орієнтація сама по собі є неконституційною (водночас зміни до Конституції, які прямо передбачають курс на ЄС, не пройшли в парламенті Молдови пізніше).
На жаль, Конституційний суд України втратив можливість дослідити принцип західної геополітичної орієнтації у своєму висновку від 22 листопада 2018 року щодо конституційності проектів змін до Конституції щодо стратегічного курсу на членство в ЄС та НАТО. Власне, Суд обмежився формалістичним підходом, що запропоновані зміни до Конституції не були спрямовані на обмеження прав людини, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності держави. Він не надав жодних інших аргументів на користь конституційності (навпаки, наприклад, у рішенні 16 липня 2019 року, коли Суд вичерпно обґрунтував законну мету декомунізації). Суд не пояснив, як зміни до Конституції можуть посилити захист державного суверенітету та прав людини, а також не розкрив наслідки змін до Конституції для всієї національної правової системи.
Як випливає з судової практики Конституційного Суду Литовської Республіки, принцип західної геополітичної орієнтації можна визначити як конституційно закріплену орієнтацію держави на євроатлантичну спільноту держав, засновану на спільності визнаних і захищених демократичних цінностей, що означає імперативне забезпечення національної безпеки та добробуту шляхом інтеграції в цю спільноту, включаючи повне членство у найважливіших організаціях цієї спільноти – ЄС та НАТО, право користуватись перевагами та розподіл спільних обов’язків цього членства. Наприклад, у рішенні від 7 липня 2011 року та деяких інших рішеннях Конституційний Суд підкреслив, що геополітична орієнтація Литовської держави означає членство в ЄС та НАТО, а також необхідність сумлінно виконувати всі відповідні міжнародні зобов’язання, пов’язані з цим членством. У постанові від 24 січня 2014 року Суд також підкреслив, що ця геополітична орієнтація базується на загальних конституційних цінностях, які є спільними для інших демократичних європейських та північноамериканських держав.
Таким чином, західна геополітична орієнтація означає не просто формальний обов’язок членства в ЄС та НАТО, а реальну та щиру прихильність до загальнодержавних демократичних конституційних цінностей як основи цього обов’язку, таких як верховенство права (а не верховенство закону), плюралістична демократія (а не «демодиктатура» («демократура») з переважною більшістю та ігноруванням меншості), повага до прав людини (насамперед до гідності людини, оскільки справжня демократія невіддільна від поваги до гідності будь-якої особи (як заявлено, наприклад, словенським та литовським конституційними судами). Ці цінності також проголошені Договором про Європейський Союз та Північноатлантичним договором; їх не можна заперечувати навіть у таких випадках, як «Brexit». Деякі конституційні суди (наприклад, німецький чи латвійський) заявляли про сумісність цих цінностей із основними чи основними конституційними положеннями під час вивчення конституційності змін до Договору про ЄС. Це призводить до того, що держава стає приналежною до ширшої спільноти, або до європейської конституційної ідентичності, що також декларується в Преамбулі Конституції України. Нагадаю, що вже в Декларації про європейську ідентичність 1973 р. тодішні члени європейських співтовариств проголосили свою рішучість відстоювати принципи представницької демократії, верховенства права, соціальної справедливості та поваги до прав людини.
Шановні панове, на даний момент ми приходимо до другого важливого питання щодо розуміння конституційного принципу західної геополітичної орієнтації, тобто до витоків цього принципу. Враховуючи литовський досвід, цей принцип слід розглядати як усталену і давню конституційну традицію держави, яка є важливим елементом національної конституційної ідентичності, а не конституційною новизною. Цей принцип простежується до фундаментального акту надконституційного характеру, такого як Декларація Ради Литовського руху за свободу 16 лютого 1949 р. (Ключовий акт Опору проти радянської окупації, який проголосив наступність держави Литва та принципи відновлення її незалежності). Ми можемо знайти західну геополітичну орієнтацію в її сучасному розумінні в положеннях Декларації, яка заявила про прихильність Литовської держави до повного впровадження «справжніх принципів демократії, що випливають із розуміння християнської моралі та оголошених в Атлантичній Хартії, Декларації прав людини та інших деклараціях справедливості та свободи», а також звернення до всього демократичного світу за допомогою. Більше того, Комуністична партія була визнана нелегітимною, оскільки її цілі були диктаторськими і суперечили незалежності та конституційному порядку Литовської Республіки (аналогічно комуністична партія описана у рішенні Конституційного суду України про декомунізацію від 16 липня 2019 року). Ці положення Декларації означали, що геополітична орієнтація Литовської держави, від імені якої діяла Рада Литовського руху за свободу, була спрямована на демократичний західний світ (ми повинні мати на увазі, що в той час, коли Декларацію було прийнято, Північноатлантичний договір перебував на завершальній стадії підготовки); ця геополітична орієнтація суперечила політиці окупаційної держави (СРСР виступав проти Загальної декларації прав людини). Історично, можливо, західна геополітична орієнтація простежується навіть у листах Великого князя Гедіміна від XIV століття до європейських правителів та міст.
Я впевнений, що повинні існувати акти Українського опору проти Радянського Союзу, в яких ми могли б знайти витоки сучасного розуміння західної геополітичної орієнтації України (історично, можливо, ми можемо простежити витоки цього принципу до Конституції Пилипа Орлика 1710 р. або Конституції від 3 травня 1791 р., чи до актів Української Народної Республіки). Принаймні ми можемо наслідувати приклад Молдови: як проголошено Конституційним судом Молдови у вищезгаданих судових рішеннях 2013 року, євроінтеграція як елемент національної конституційної ідентичності випливає з Декларації незалежності 1991 року; оскільки це була незалежність від Радянського Союзу, Декларація сама собою передбачала відмову від радянського тоталітарного минулого та напрямок до європейської спільноти демократичних держав. Як тільки ми погоджуємось, що європейська ідентичність української нації випливає з декларації незалежності 1991 року, відповідні зміни до Преамбули Конституції можна розглядати як просто відображення української конституційної традиції.
Ця знахідка не є самоціллю. Як наслідок, це призводить до відмови від радянської системи як чужої та несумісної з національними конституційними традиціями. Надумані радянські конституції не можуть розглядатися як частина національної правової спадщини; отже, декларації радянської влади (наприклад, верховних рад УРСР) про нейтралітет чи інші аспекти міжнародних відносин не можуть бути обов’язковими для української держави, яка проголосила незалежність від СРСР. Ось чому ми повинні похвалити намір чинного парламенту України скасувати все радянське законодавство. Іншим і ще важливішим наслідком є високе місце в ієрархії конституційних принципів і цінностей, відведених західній геополітичній орієнтації.
Найімовірніше, цей принцип повинен зайняти наступне місце після вічних принципів Конституції України, таких як незалежність, територіальна цілісність та дотримання прав людини, тобто його слід визнати незмінним або з можливістю бути зміненим за допомогою особливо кваліфікованої процедури (отже, в майбутньому західна геополітична орієнтація також може бути застосована як один із критеріїв конституційності змін до конституції). Можливо, незворотність євроатлантичного курсу, який проголошено в Преамбулі Конституції, можна пояснити саме таким чином. Це пов’язано з тим, що західну геополітичну орієнтацію можна трактувати як конституційну традицію, яка тісно пов’язана і випливає з вищезазначених найвищих конституційних цінностей. Наприклад, у постанові від 24 січня 2014 року Конституційний суд Литви заявив, що геополітична орієнтація держави тісно взаємопов’язана з основними незмінними конституційними цінностями, закріпленими у ст. 1 Конституції (такі як незалежність та демократія); отже, основний елемент геополітичної орієнтації – це фактичне положення про вічність, яке практично неможливо змінити (оскільки на референдумі потрібно буде 3/4 голосів всіх громадян). Приходячи до цього висновку, Конституційний Суд врахував історичні обставини та значення відновленої незалежності у 1990 році (це було, насамперед, звільненням від радянської окупації). Ось чому конституційна заборона вступати до будь-якого пострадянського союзу заслуговує майже такого ж захисту, як і положення про незалежність та демократію.
Шановні панове, третє питання, якого я хотів би торкнутися, полягає в тому, що конституційний принцип західної геополітичної орієнтації слід сприймати як такий, що складається з двох взаємопов’язаних елементів (про що заявив Литовський Конституційний Суд у постанові від 24 січня 2014 року, текстовим виразом цього принципу у негативних та позитивних аспектах). Одним із цих елементів (так званим позитивним аспектом) є обов’язок повноцінного членства в ЄС та НАТО, який зараз прямо передбачено в Конституції України. Конституційний суд Литви кілька разів підкреслював, що повноцінне членство в ЄС є конституційною цінністю та конституційним обов’язком, заснованим на суверенній волі народу. Немає жодних підстав ставитися до членства в НАТО по-іншому, оскільки це забезпечує найбільші можливі та незамінні гарантії безпеки (навіть якщо в нинішньому тексті Конституції Литви НАТО прямо не згадується). Інакше Конституція як соціальний договір стане безглуздою, в той час як державу не можна буде вважати загальним благом.
Наступний елемент (так званий негативний аспект) логічно випливає з першого або може розглядатися як необхідна умова останнього. Він означає заборону вступати до міжнародних організацій чи інших союзів, несумісних з членством в ЄС та НАТО, насамперед суб’єктів, створених на основі колишньої залежності від СРСР з метою збереження російського панування (наприклад, Співдружність незалежних держав, Організація договору про колективну безпеку або Євро-Азіатський союз). У Литві цей обмежувальний елемент геополітичної орієнтації з’явився в тексті Конституції раніше, ніж обов’язок членства в ЄС та НАТО (фактично він закріплений в Конституційному акті 1992 р. «Про неприєднання Литовської Республіки до пострадянських східних союзів» ще до Конституції). Наважусь додати, що в Україні цей елемент трактується як послідовне продовження вже встановленого конституційного обов’язку членства в ЄС та НАТО.
Шановні панове, і останнє питання, на якому я хотів би зупинитися, – це наслідки конституційно встановленого принципу західної геополітичної орієнтації. Помилково було б змалювати цей принцип лише як суто політичний за своїм змістом або як конституційний пріоритет лише зовнішньої політики та національної безпеки. Я підкреслив би, що конституційний принцип західної геополітичної орієнтації адресований не лише чітко згаданим державним установам (парламенту, президенту та уряду), а й усім державним органам та гілкам влади, включаючи судову владу. Це також пов’язано з положеннями Преамбули Конституції щодо європейської ідентичності та незворотності євроатлантичного курсу України. Що стосується Литви, то у рішенні від 16 травня 2016 року Конституційний суд заявив, що відповідно до Конституції роль судів не обмежується виключно правосуддям; як і інші інститути державної влади, суди в межах своєї конституційної компетенції можуть брати участь у діяльності з виконання міжнародних зобов’язань, пов’язаних з повним членством в ЄС та НАТО, включаючи внесок у інтеграцію країн Східного партнерства (зокрема України) в ці організації. Однак набагато важливішим є те, які обов’язки для інших державних установ, включаючи судові органи, випливають із конституційного принципу західної геополітичної орієнтації. Основним обов’язком тут, зокрема Конституційного Суду, є сприйняття, тлумачення та застосування інших положень Конституції в контексті конституційно підтвердженого незворотного євроатлантичного курсу на повне членство в ЄС та НАТО. Дійсно, це може мати значний вплив на розуміння багатьох інших конституційних положень. Наприклад, у рішенні 15 березня 2011 р. Конституційний суд Литви заявив, що заборона створення іноземних військових баз на території Литви (ст. 137 Конституції) не охоплює розміщення союзних сил і навіть військових баз. Іншими словами, Конституцію не можна трактувати як «пакт про самогубство», що перешкоджає обороні Литви, що проводиться разом із союзниками по НАТО та ЄС. Таким чином конституційний принцип західної геополітичної орієнтації звузив сферу конституційної заборони іноземних військових баз. Аналогічний підхід у 2017 році прийняв Конституційний суд Молдови у своєму рішенні про положення про постійний нейтралітет. Так само ми можемо сприймати однакову заборону закордонних військових баз згідно з Конституцією України.
Інший приклад із судової практики Конституційного суду Литви стосується впливу принципу західної геополітичної орієнтації на конституційну основу національної економіки. У рішенні від 3 квітня 2015 року про конституційність правового регулювання створення та діяльності СПГ-терміналу Суд зазначив, що конституційний обов’язок держави забезпечити загальний добробут людей в контексті геополітичної орієнтації та членства в ЄС означає – забезпечити безпеку та надійність енергетичної системи, включаючи диверсифікацію джерел газопостачання (тобто, на практиці, заходи щодо скасування монополії «Газпрому»).
Не менш важливим є те, що завдяки принципу західної геополітичної орієнтації, законодавство ЄС, включаючи прецедентне право Суду ЄС, та навіть сприятливі практики національних судів країн ЄС та НАТО варто сприймати як джерела для тлумачення Конституції. Іншими словами, на Конституційний Суд покладається обов’язок гармонізації Конституції, з одного боку, і закону ЄС, а іноді і стандартів НАТО, передової практики в країнах ЄС та НАТО, з іншого. Це не можна сприймати як суперечність принципу верховенства Конституції. Навпаки, сама Конституція зобов’язує дотримуватися законодавства ЄС у тих сферах, де відповідно до Конституції державна компетенція надається ЄС або поділяється з ним; цілком логічно, що після того, як членство в НАТО вважається однією з найвищих конституційних цінностей, Конституція також зобов’язана дотримуватися діючих стандартів НАТО; аналогічно, в умовах конституційно встановленої західної геополітичної орієнтації, слід враховувати перш за все, належну практику країн ЄС та НАТО, включаючи юриспруденцію конституційних судів, при вирішенні питань, які безпосередньо не охоплені законодавством ЄС чи стандартами НАТО. Таким чином, узгодження Конституції та відповідних стандартів ЄС та НАТО є обов’язком, встановленим самою Конституцією, для зміцнення верховенства права та верховенства Конституції. Таким чином, зазвичай немає конституційно виправданих причин шукати різний суто національний стандарт у сферах, які регулюються законодавством ЄС або стандартами НАТО, або, часом, там, де існують добрі практики країн ЄС та НАТО.
Наприклад, як випливає з постанови Конституційного Суду Литви від 14 грудня 2018 року, конституційне зобов’язання належним чином виконувати вимоги законодавства ЄС стосується всієї судової влади, включаючи власне Конституційний суд. У рішенні від 20 грудня 2017 року Конституційний суд Литви заявив, що закон ЄС є джерелом тлумачення Конституції у тих сферах, де Литва ділить або надає ЄС повноваження своїх державних інституцій; отже, немає підстав для тлумачення положень Конституції у галузях сільського господарства та внутрішнього ринку іншим чином, ніж це регулюється законодавством ЄС. Так само у рішенні від 7 липня 2011 року Конституційний суд заявив, що відповідно до конституційно встановленої геополітичної орієнтації Литва може не встановлювати нижчих стандартів захисту секретної інформації, ніж стандарти ЄС та НАТО. У постанові від 1 березня 2019 року, приймаючи рішення про неконституційність обов’язкового законного представництва в апеляційних процедурах, Конституційний суд Литви врахував практику конституційних судів Румунії, Латвії та Молдови, а не інші позиції конституційних судів окремих країн – не членів ЄС.
Ті ж принципи можуть і повинні застосовуватися до тлумачення Конституції України. Однак, рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 2019 року у справі про незаконне збагачення, яке було прийнято через 5 днів після набрання чинності змін до Конституції щодо західної геополітичної орієнтації, явно є кроком у зворотному напрямку. На жаль, Конституційний суд України залишив непоміченим як зміни до Конституції, так і міжнародні зобов’язання України, зокрема ті, що існують у зв’язку з договором про асоціацію з ЄС. Він також ігнорував практику діяльності конституційних судів Литви та Молдови, а також відповідну прецедентну практику Європейського суду з прав людини. Як не дивно, цим рішенням в Україні права осіб, підозрюваних у корупції, зараз можна забезпечити на значно вищому рівні, ніж у Литві та інших країнах ЄС. Конституційний Суд України досі не посилається на західну геополітичну орієнтацію, хоча нещодавнє рішення про декомунізацію можна вважати таким, що відповідає духу цього принципу.
Нарешті, найважливішим є те, що завдяки конституційному принципу західної геополітичної орієнтації стандарти ЄС, включаючи Хартію основних прав (та Європейську конвенцію про права людини, зазначені в Договорі про ЄС), повинні розглядатися як конституційно необхідний мінімум для захисту прав людини. Це випливає, наприклад, з ухвали Конституційного суду Литви від 18 березня 2014 року, де було підтверджено, що держава не може застосовувати до власних громадян стандарти, нижчі, ніж встановлені міжнародним законодавством. Щодо України, коли європейська ідентичність України та незворотність євроатлантичного курсу конституційно підтверджені і членство в ЄС вважається однією з найвищих конституційних цінностей, конституційний обов’язок української держави – забезпечити адекватний захист прав людини та узгодження всієї правової системи з вимогами ЄС, не чекаючи приєднання до ЄС. Таким чином, головна перевага конституційного принципу західної геополітичної орієнтації для всього українського народу полягає в тому, що будь-яка людина, спираючись на Конституцію України, має право вимагати від судових органів та інших органів, що застосовують закон, не менш сприятливого поводження, ніж він чи вона отримали б за законодавством ЄС.
Шановні панове, ми можемо побачити, яка величезна трансформація ховається за коротким уривком Преамбули Конституції про європейську ідентичність та незворотність євроатлантичного курсу України. Дійсно, західну геополітичну орієнтацію, встановлену Конституцією України, можна розглядати як один з найважливіших координаційних конституційних принципів. Разом з такими конституційними принципами, як верховенство права та верховенство Конституції, західна геополітична орієнтація забезпечує гармонію та цілісність усіх конституційних принципів, цінностей та положень. Це вимагає європеїзації Конституції та всієї правової системи, у такий спосіб надаючи настанови для всіх поточних реформ. Однак європеїзація Конституції зазвичай не потребує змін у тексті Конституції (крім тих, що необхідні після вступу до ЄС).
Насправді, для цього потрібне відповідне тлумачення Конституції, зокрема юридичним способом, шляхом відкриття Конституції впливу європейського закону та розкриття «живого» змісту Конституції, який повинен розвиватися разом з вимогами західної геополітичної орієнтації. Як тільки ми усвідомимо потенціал цього принципу, ми зможемо залишити далеко позаду стіну, про яку згадувалося на початку, і через яку Україна застрягла в часі та між різними цивілізаціями.