Українська держава сьогодні стоїть перед двома основними завданнями: захистом незалежності та протистоянням зовнішньому збройному й гібридному впливу, а також збереженням демократії, що є неможливою без повноцінної партійної конкуренції. За допомогою таких засобів, як внесення змін до законодавства, перевірка НАЗК фінансових звітів партій, застосування санкцій, ухвалення судових рішень, надання ЦВК рекомендацій партіям як суб’єктам виборчого процесу, держава впливає на політичні партії. А застосування форм державного впливу у своїй сукупності позначається на політичній конкуренції, посилюючи або послаблюючи її.
Цілісно зрозуміти явище в усіх його аспектах неможливо без визначення напрямів, форм та засобів його зовнішнього прояву. Правильна класифікація створює повне уявлення про сутність окремих проявів державного впливу, дає змогу повноцінно з’ясувати наслідки впливу на його об’єкт – політичні партії та визначити прогалини в правовому регулюванні їхньої діяльності.
Доктринальні підходи взаємодії держави та політичних партій досліджувалися в дисертаційних роботах насамперед Н. В. Богашевої, В. І. Кафарського, Д. В. Лук’янова, а також в окремих аспектах Л. І. Адашиз, О. В. Гайди. Різні аспекти поняття «вплив» були предметом правових досліджень, зокрема, таких науковців, як В. В. Дубас, А. М. Денисова, М. І. Козюбра, О. М. Мельник, Ю. С. Шемчушенко.
Щоб виконати своє основне завдання, спрямоване на гарантування свободи об’єднання в політичні партії, і не вийти за визначені межі правового впливу, державі необхідний системний підхід до вибору видів, форм та засобів впливу на політичні партії. Результативність державного впливу зростає в разі збалансованого застосування форм та засобів впливу, що мають на меті стимулювання розвитку партій та запровадження обмежень, спрямованих на вирівнювання умов для їх ефективного функціонування.
Вплив держави на політичні партії має на меті, з одного боку, забезпечувати (стимулювати) розвиток політичних партій та гарантувати політичний плюралізм, з іншого – впроваджувати обмеження й санкції, спрямовані на гарантування партіям рівних умов для участі в політичному процесі, а також запобігати порушенню законодавства та забезпечувати притягнення до відповідальності за вчинені порушення.
Таким чином, (І.) за критерієм мети, на яку спрямований вплив, його можна поділити на стимулюючий та обмежувальний.
Стимулюючий державний вплив включатиме систему норм, гарантій, принципів, рекомендацій, заохочень для партій, а також надання їм ресурсів, пільг, переваг, спрямованих на розбудову та стабільний розвиток політичних партій і партійної системи, а також заохочення до добровільного ухвалення партією рішень, орієнтованих на демократизацію як зовнішньої, так і внутрішньопартійної діяльності.
Цей вид впливу спрямований на розвиток міжпартійного діалогу, зміцнення внутрішньопартійної демократії, інклюзивності, посилення прозорості партійної діяльності, залучення до партії нових членів, розвиток і розбудову політичної партії, уникнення нетерпимості та екстремізму у зовнішній діяльності партії, а також покликаний забезпечити максимально можливу автономію партій у їхній внутрішній і зовнішній діяльності.
Натомість під обмежувальним розуміється легітимний вплив держави, що включає застосування системи співмірних обмежень, заборон, контрольних заходів, санкцій, вимог та обов’язків політичних партій або громадян, які мають намір створити політичну партію. Ці обмеження, заборони та вимоги застосовуються виключно на підставі Конституції та законів, переслідують легітимну мету, обумовлені суспільною необхідністю досягнення цієї мети, є пропорційними та обґрунтованими.
Метою цього впливу є: захист конституційних цінностей, визначених статтею 37 Конституції України (незалежність України, конституційний лад, суверенітет і територіальна цілісність держави, її безпека, права і свободи людини та здоров’я населення); протидія з боку держави зловживанню правом на об’єднання; обмеження діяльності антидемократичних партій; підвищення прозорості й підзвітності партійних фінансів; вирівнювання можливостей для партій під час виборів; регулювання адміністративних процедур, пов’язаних із функціонуванням демократичного процесу (наприклад, процедура реєстрації партії, процедура реєстрації списку партійних кандидатів на виборах).
II. За засобами досягнення мети слід виділити жорсткий і м’який державний вплив. Заходи жорсткого впливу забороняють або вимагають певної діяльності, у той час як м’якого – спонукають до певної поведінки без прямих наказів чи заборон[1]. Застосування м’яких методів притаманне насамперед стимулюючому впливу на політичні партії. До заходів м’якого впливу передусім слід віднести: сприяння держави в проведенні публічних дебатів; освітні заходи для політичних партій; надання органами державної влади рекомендацій; фінансовані державою (через засоби масової інформації або громадські організації) інформаційні кампанії.
Натомість заходи жорсткого впливу передбачають встановлення обмежень і заборон, контроль за їх дотриманням і накладення санкцій аж до заборони політичних партій як найжорстокішого засобу державного впливу. Як зазначає Джованні Капочча, «Хоча з точки зору захисту демократії заборона екстремістських партій повинна бути крайнім заходом, сама наявність законодавства, яке дозволяє таку заборону, є важливою, оскільки позначає конституційні межі толерантності, але також функціонує як ефективний стримуючий фактор для екстремістських акторів у політичній сфері»[2].
ІІІ. Залежно від участі партій у формуванні державної політики, державний вплив можна диференціювати щодо коаліційних, опозиційних парламентських та позапарламентських політичних партій. Парламентські політичні партії мають низку прямих та опосередкованих переваг порівняно з позапарламентськими. Зокрема, до переваг, прямо визначених у законодавстві, належить виключне право на державне фінансування статутної діяльності (чинне законодавство України передбачає отримання державного фінансування саме парламентськими партіями, які подолали 5-відсотковий виборчий бар’єр; однак, згідно зі змінами до Закону від 23 серпня 2023 року, після офіційного оприлюднення результатів наступних чергових або позачергових виборів народних депутатів України цей поріг знижуватиметься до 3% голосів виборців) та гарантоване представництво у виборчих комісіях на наступних виборах. Крім того, зважаючи на статус народних депутатів, що були обрані від партії, парламентські партії мають додатковий доступ до висвітлення своїх позицій у медіа та безпосередню участь у законотворчій діяльності[3], зокрема шляхом реєстрації народними депутатами партійних законопроєктів.
Як зазначає Н.В. Богашева, безпосередня участь партій у функціонуванні парламенту здійснюється через партійні парламентські утворення – фракції[4]. Фракції політичних партій – це об’єднання народних депутатів, обраних за виборчими списками відповідних політичних партій, або депутатів, висунутих партією, яка не брала участі в розподілі мандатів за партійними списками, чи самовисуванців, за умови дотримання засад діяльності такої фракції. Хоча в Україні, за результатами застосування паралельної виборчої системи (пропорційної та мажоритарної), склалася конституційна практика, відповідно до якої членами депутатської фракції можуть стати не лише депутати, які висувалися на парламентських виборах від відповідної політичної партії (рішенням КСУ No 1-40/98 від 3 грудня 1998 року визнано неконституційним положення щодо формування фракцій виключно на партійній основі саме у зв’язку з рівністю правових можливостей народних депутатів незалежно від виборчої системи, за якою їх було обрано)[5].
Попри те, що правове регулювання акцентує увагу на коаліційних партіях, держава має обов’язок взаємодії з партіями, які не увійшли до коаліції; зокрема, йдеться про надання гарантій опозиційної діяльності, необхідність врахування позиції меншості[6] та створення умов для представлення інтересів позапарламентських партій.
Парламентську опозицію можна визначити як одну чи декілька фракцій/груп у парламенті, які мають подібну політичну платформу (політичні погляди, ідеологію, програму дій), що відмінна від політичної платформи, яку представляє коаліція політичних сил (правляча політична партія), і не беруть участі у формуванні уряду й інших органів виконавчої влади[7]. На думку Д.В. Лук’янова, визнання в країні легальної політичної опозиції чинній владі є обов’язковим для демократії; опозиція повинна мати законодавчо визначені права та гарантії їх здійснення[8].
Питання необхідності комплексного регулювання статусу опозиції в Україні порушується давно; однак, попри велику кількість законопроєктів, зареєстрованих у різних скликаннях Верховної Ради України (у 2006 році – No 1011[9], No 1011-д[10], No 1011-1[11]; у 2007 році – No 2885[12], No 0886[13]; у 2011 році – No 9111[14]; у 2014 році – No 0948[15], No 4494[16], No 1066-1[17]; у 2015 році – No 3061[18], No 3061-1[19] та No 3061-2[20]; у 2019 році – No 1211[21] та No 1211-1[22]), лише законопроєкт No 0886 (2007 року) було прийнято в першому читанні та щодо нього отримано висновок Венеційської комісії[23].
На необхідності правового регулювання співіснування коаліційних та опозиційних партій було наголошено в Доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України[24] (рекомендаціях Місії Європейського парламенту, розроблених під керівництвом його колишнього Президента Пета Кокса). Прийняті на виконання цієї Дорожньої карти Заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України також підтвердили цю вимогу. Незважаючи на це, ця частина реформи парламенту досі перебуває на стадії обговорення в робочих групах (підгрупа «Статус опозиції» Робочої групи з підготовки комплексних законодавчих пропозицій щодо внесення змін до законів України у сфері парламентського права[25]). Дорожня карта та Заходи з реалізації Рекомендацій так і не були доповнені або змінені новим складом парламенту, тому вони залишаються офіційним орієнтиром для здійснення парламентської реформи в контексті європейської інтеграції. Дорожня карта рекомендувала врегулювати питання статусу парламентської опозиції або шляхом внесення змін до чинного законодавства (Конституції України, Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», Закону України «Про комітети Верховної Ради України» тощо), або шляхом прийняття нового спеціального закону[26].
Одним із найбільш дискусійних питань є саме визначення суб’єктів парламентської опозиції та приналежності до неї, адже не всі партії, які не входять до коаліції депутатських фракцій (парламентської більшості) в українських умовах, далеких від двопартійної системи, є ідеологічно близькими. Водночас виокремимо кілька пропозицій, які були підтримані всіма учасниками підгрупи: гарантування прав опозиції в частині здійснення контрольних повноважень (закріплення за опозицією керівних посад у парламентських органах (комітетах/комісіях) із чітко вираженою контрольною функцією); гарантування можливості розгляду Верховною Радою питань, ініційованих опозицією під час формування порядку денного; симетричний підхід до закріплення в Конституції понять коаліції та опозиції (або визначити поняття опозиції, або виключити поняття коаліції)[27]. Крім того, доцільно закріпити за парламентською опозицією право на співдоповідь під час розгляду важливих питань (перелік яких також має визначатися законом)[28].
ІV. За напрямами державного впливу слід виокремити вплив на зовнішню та внутрішню партійну діяльність.
Відносини, що виникають у зв’язку з реєстрацією, фінансуванням, звітністю, участю партій у виборах, роботою з медіа, зв’язками із зовнішніми партнерами, а також міжнародною активністю політичної партії, належать до зовнішньої діяльності. Сфера внутрішньопартійної діяльності (внутрішньопартійна демократія[29]) регулюється внутрішнім партійним регулюванням. Хоча регулювання відносин усередині партії здійснюється здебільшого на основі статутів, що не є актами державної нормотворчості, а їхня сфера регулювання визначається самими партіями[30] (окрім рішень про висування кандидатів на виборах; рішень вищих керівних органів партій щодо дострокового припинення повноважень народних депутатів України, які вийшли зі складу фракції політичної партії або не увійшли до фракції; рішень про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом місцевої ради), держава все ж, з метою забезпечення стабільності та розвитку демократичного суспільства, покликана здійснювати правовий (насамперед стимулюючий) вплив на ці правовідносини.
Дослідження внутрішньопартійної демократії та питань здійснення державного впливу на внутрішнє функціонування політичних партій є одним із найбільш дискутованих у літературі, присвяченій партійному регулюванню. Здебільшого ні у вітчизняних, ні у зарубіжних науковців немає значних розбіжностей щодо того, що саме слід розуміти під внутрішньопартійною діяльністю. До прикладу, на думку В. Кафарського, ця сфера охоплює порядок набуття членства в партії, принципи організаційної діяльності, порядок формування та компетенцію керівних й інших органів, відносини між керівними органами та місцевими організаціями, формування та діяльність внутрішньопартійних контролюючих органів та третейських судів[31].
Ван Бізен та Данієла Роммі Пікко підходять до визначення сфери, детально зазначаючи розподіл повноважень усередині керівних органів та формування їхнього складу, встановлення частоти проведення засідань цих органів, процедури голосування, визначення прав та обов’язків членів партій, визначення внутрішніх правил несумісності членства з публічною службою, встановлення певних типів організаційних структур тощо[32]. Як підкреслює Песоцька К.О., юридична наука спрямована на дослідження внутрішньопартійної організації саме «з погляду визначення правового статусу суб’єктів, залучених до управління партією, та процесів ухвалення рішень, які можуть створювати юридичні наслідки або ж впливати на правовий статус суб’єктів всередині партії чи поза нею[33]».
Основні дебати точаться саме щодо можливості та доцільності, чи то навпаки шкідливості, нормативного регулювання внутрішньої партійної діяльності; водночас держава здійснює вплив на внутрішньопартійну діяльність також через рішення судів.
Визначенню меж такого впливу присвячені рішення Верховного Суду у справах щодо порядку відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. З огляду на правову природу процедури відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою та наслідків, що настають для відповідного депутата, Верховний Суд зазначає, що гарантії прав депутатів мають бути дотримані всіма учасниками таких правовідносин та можуть бути самостійним предметом судового розгляду[34]. Водночас «у межах перевірки правомірності рішення вищого керівного органу політичної партії суд не може втручатися в дискреційні повноваження та впливати на свободу вільного вибору керівництва партії щодо ставлення до тих чи інших дій депутатів, обраних за висуванням місцевою організацією політичної партії, натомість до повноважень суду належить саме перевірка дотримання визначеної законодавством процедури прийняття рішення про відкликання депутата за народною ініціативою»[35]. Зокрема, не може бути предметом окремого оскарження рішення зборів (конференції) місцевої організації партії про внесення пропозиції вищому керівному органу партії щодо відкликання депутата місцевої ради, оскільки воно саме по собі не спричиняє відкликання з посади депутата і підлягає подальшому розгляду вищим керівним органом політичної партії (постанова КАС ВС від 12.10.2023 у справі No 500/3175/22). Відтак, рішення місцевої організації партії належать до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії та її місцевої організації і є їхньою виключною компетенцією. Верховний Суд підкреслив, що втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їхніх посадових осіб у створення та внутрішню діяльність політичних партій та їхніх структурних утворень забороняється законом, а суди не належать до органів, що можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій[36]. Рішення партії про виключення з партії, відповідно до судової практики[37], також є її внутрішньою організаційною діяльністю та виключною компетенцією, визначеною статутом.
V. За цільовою спрямованістю державного впливу можна виділити нецільовий вплив, спрямований на партійну систему загалом, та цільовий (вибірковий), що стосується конкретної партії. Загалом, цільовий вплив суперечить принципу рівності та може призвести до зловживань у формі сприяння провладним партіям чи, навпаки, непропорційного обмеження прав інших партій. З іншого боку, якщо йдеться про застосування певних інструментів войовничої демократії, цільовий вплив є допустимим, проте він потенційно може кинути тінь на політичну діяльність, що перешкоджає як легітимній, так і нелегітимній політичній діяльності. Наприклад, заборона балотуватися партіям, які використовують комуністичну чи націонал-соціалістичну символіку, є жорстким цільовим впливом. І хоч в окремих випадках він може видаватися найбільш очевидним варіантом, впливові політичні партії можуть використовувати механізми обмежень і заборон для маргіналізації або усунення своїх політичних опонентів, тож такий вплив є найбільш суперечливим та обов’язково має проходити перевірку на дотримання меж допустимого впливу та/або судовий контроль.
VІ. За способами (рівнем посередництва) здійснення державного впливу можна виділяти прямий та опосередкований вплив.
Прямий (безпосередній) вплив спрямований на функціонування політичних партій. Інструментами прямого державного регулювання є: нормативно-правові акти, цільові комплексні програми, механізми державного фінансування, дозволи, квоти, санкції, що стосуються безпосередньо політичних партій. Наприклад, встановлення у законодавстві правил державного фінансування та звітності політичних партій є прикладом прямого впливу, адже партія є безпосереднім суб’єктом суспільних відносин, які регулюються цими нормами, і саме партії стосується конкретний дозвіл, обмеження чи заборона. До прямого впливу належить і проведення органами влади, зокрема ЦВК та НАЗК, навчання для апаратів політичних партій, що можуть включати певні рекомендації і кращі практики.
Опосередкований (непрямий вплив) охоплює рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, що спричиняють зміну умов, у яких функціонують політичні партії, та змушують їх діяти у певному прогнозованому чи непрогнозованому для держави напрямку. Опосередкований вплив на політичні партії може проявлятися через виборче, фіскальне, бюджетне регулювання та вплив держави на медіа.
Найбільш цікавим засобом впливу на партії є виборча система, яка, виходячи з поділу, який застосував Т. Ґшвенд (T. Gschwend) у колективному дослідженні «Порівняльний аналіз виборчих систем», може спричиняти як безпосередній, так і опосередкований вплив[38].
Цю взаємозалежність вперше описав Моріс Дюверже, зазначаючи, що виборчі правила формують національну політичну партійну систему[39]. Системи політичних партій формуються виборчими інститутами, які здійснюють як «механічний», так і «психологічний» тиск на виборців і партії. Під механічним ефектом виборчих систем слід розуміти те, як виборчі правила обмежують місця, що можуть бути присуджені в результаті розподілу голосів, тоді як психологічний ефект стосується формування стратегії партіями та виборцями в очікуванні механічних обмежень виборчої функції, спровокованих застосуванням тієї чи іншої системи.
До безпосереднього впливу, на думку Т. Ґшвенда, варто відносити конкретні правила, які визначають порядок трансформації голосів у представницькі мандати та здійснюють безпосередній вплив на кількість і різновиди партій за умов тієї чи іншої форми правління[40]. Д. Фаррелл (D. Farrell) зазначає, що стратегічний вплив виборчих систем варто оцінювати як з точки зору поведінки виборців (наприклад, «тактичне» або «розщеплене» голосування), так і партій (різниця у порядку ведення виборчих кампаній, висуванні кандидатів, веденні передвиборної агітації тощо)[41].
Звичайно, слід погодитися з Б.С.Мохончуком, що взаємозв’язок між застосуванням окремих виборчих систем та опосередкованими політико-правовими наслідками не може бути універсальним та претендувати на звання «закону» (в сенсі постійного і об’єктивного взаємозв’язку між предметами, явищами або процесами)[42]. Проте не можна заперечувати того, що держава через виборчі системи справляє прямий та опосередкований вплив на політичні партії.
Водночас, тип партійної системи значною мірою залежить від існуючої виборчої системи[43]; деякі виборчі системи сприяють розвитку політичних партій більше, ніж інші. Так, на думку Михайла Савчина, мажоритарна виборча система призводить, рано чи пізно, до формування двопартійної політичної системи або системи домінуючої партії, а пропорційна виборча система спричиняє фрагментацію політичної системи. Водночас, він підкреслює, що у разі слабкої структурованості політичної системи та слабких партій результати голосування можуть бути непередбачуваними, що, відповідно, може негативно вплинути на ефективність уряду[44]. Мажоритарна система також обмежує справедливе представництво для менших партій та меншин[45]. Міжнародна фундація виборчих систем (IFES) підсумовує, що в українських реаліях проведення виборів за цією системою «супроводжувалось підкупом виборців та зловживанням адміністративним ресурсом, що в кінцевому підсумку призводило до обрання в одномандатних округах кандидатів від провладних партій»[46].
Пропорційна виборча система сприяє становленню політичних систем та структуризації політичних партій парламентського типу. Подібний вплив пропорційної виборчої системи відзначають як представники Західної Європи (говорячи про Нідерланди, Ремко Нехмельман вказує, що запровадження системи пропорційного представництва призвело до зміцнення і консолідації політичних партій[47]), так і Східної, де партії є досить слабкими у порівнянні з країнами Заходу[48].
Водночас, за пропорційної системи партії меншості отримують легший доступ до представництва, що збільшує репрезентативність виборного органу, проте, як негативний наслідок, може призвести до дестабілізації політичної системи. Пропорційність забезпечує інтеграцію партій з контраверсійними політичними цілями в єдину політичну систему[49]. В цьому контексті, при застосуванні пропорційної виборчої системи, важливим її елементом є виборчий бар’єр; чим він вищий, тим менш демократичною є тенденція розвитку політичної системи, натомість низький у неструктурованих політичних системах є причиною нестабільної парламентської більшості.[50] Найвищий виборчий бар’єр до 2022 року був у Туреччині, і під час виборчої реформи його було знижено з 10% до 7%[51].
Виборча система опосередковано впливає і на внутрішню структуру партії, внутрішньопартійну роздробленість та розвиток місцевих осередків. При цьому вирішальне значення має обрана модель пропорційної системи (з відкритими чи закритими списками, з формуванням єдиного загальнодержавного чи регіональних списків). В Україні використання пропорційної системи закритих списків поряд із застосуванням імперативного мандату на парламентських виборах призводило до надмірного впливу керівництва партій на формування списків кандидатів у народні депутати, сприяло централізації партійних організацій, позбавляло низові партійні осередки впливу на черговість висування кандидатів, часто перетворювало членів партії на безініціативних, цілковито підконтрольних партійному лідеру осіб. В умовах низького рівня внутрішньопартійної демократії застосування пропорційної системи із закритими списками стимулювало політичну корупцію та «торгівлю місцями» у виборчому списку. На думку Михайла Савчина, ця система також знижує рівень зворотних зв’язків між виборцями та партіями, вихолощує суть конституційної функції партій щодо сприяння формуванню і вираженню політичної волі народу[52].
Дискусійним, з точки зору позитивного чи негативного впливу на політичні партії, було закріплення з 1996 по 2011 рік можливості висування на виборах виборчих блоків політичних партій. Відсутність диференційованого виборчого бар’єра для партій та блоків спричинила появу в парламенті багатьох дрібних і малопопулярних партій у складі виборчих блоків, що не сприяло стабілізації та ефективності роботи цього органу[53].
Поширення практики створення блоків розглядалося авторами монографії про стратегічну оцінку соціально-політичного та соціально-економічного розвитку України як чинник ускладнення подальшого розвитку політичних партій в Україні. Основними причинами цього вони назвали те, що: не кожна партія спроможна була витримати організаційно-фінансову конкуренцію з блоковим об’єднанням; перспектива можливості утворення блокового об’єднання з іншими політичними партіями не стимулювала партії до розвитку власної партійної мережі; участь у блоках не завжди позитивно відображалася на цілісності самої партії та її популярності[54]. Водночас у спільному висновку Венеційської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ[55] рекомендовано повернутися до обговорення питання повернення можливості формування виборчих блоків. На практиці застосування протягом декількох років пропорційної системи і заборони участі виборчих блоків у виборах призвело до зменшення фрагментації парламенту. Якщо в 1998 році в парламенті були представлені 22 партії, то в 2014 році вже 11[56], у 2019 році 5 (по мажоритарних округах представники ще 4 партій мають лише по одному представницькому мандату, а партія «За майбутнє» об’єднала депутатів-мажоритарників уже після парламентських виборів).
В Україні з 1998 року до останніх парламентських виборів 2019 року (окрім парламентських чергових 2006 та позачергових виборів 2007 року, на яких використовувалася повністю пропорційна виборча система із закритими списками) застосовувалася паралельна пропорційно-мажоритарна виборча система, де за кожною з її складових обиралася половина парламенту. Паралельна система поєднала в собі вади обох систем, породила спотворення принципу пропорційного представництва партій у виборному органі, партійну неструктурованість парламенту, значну кількість конфліктів через наявність депутатів, які не висувалися партіями, що сформували парламентську більшість.
Натомість виборча система з відкритими регіональними списками, запроваджена Виборчим кодексом 2019 року, що стала результатом тривалої виборчої реформи[57], може посилити розвиток місцевих осередків, загостривши при цьому внутрішньопартійні суперечки. Так, впровадження у Виборчому кодексі регіональних виборчих списків повинне сприяти розвитку регіональних осередків, їхній внутрішній демократизації.
Перші наслідки опосередкованого впливу нової виборчої системи простежуються після застосування пропорційної виборчої системи з відкритими списками без можливості самовисування на місцевих виборах до всіх місцевих рад у громадах із населенням понад 10 тисяч виборців. Загалом, на рівні обласних і районних рад, а також у радах міст обласного значення, окрім парламентських партій, отримали представництво 80 непарламентських партій[58]; 10 партій загальнонаціонального рівня, які тією чи іншою мірою отримали позитивний результат виборів по всій території України, перемогли лише в одному регіоні, а значна кількість партій не мали виразної партійної активності і сприяли висуванню безпартійних кандидатів. Таким чином, внаслідок застосування пропорційної системи в невеликих населених пунктах, де така система застосовувалася вперше, простежується тенденція утворення регіональних партійних проєктів і активізація технічних партій для надання послуги висування безпартійним кандидатам.
Отже, впровадження нової виборчої системи у виборчому законодавстві або навіть зміна окремих її елементів спричиняє вплив на політичні партії. У випадку конституційної інженерії, запровадження конкретних правил, які визначають порядок трансформації голосів у представницькі мандати, мова йде про свідоме конструювання елементів виборчої системи з метою досягнення очікуваних для законодавця наслідків для партійної системи (прямий вплив), однак зміна будь-яких правил для досягнення результату на виборах спричиняє і зміну стратегії ведення виборчої кампанії, швидкого пристосування партіями до нових умов (опосередкований вплив). Наслідки опосередкованого впливу не можуть бути чітко змодельовані і деколи виявляються вже постфактум. Як підкреслив Б.С. Мохончук: «Говорячи про опосередкований вплив виборчих систем, ми не можемо стверджувати про його універсальність. Адже наслідки цієї групи вдається оцінити лише в окремій державі і, часто, в ретроспективі або на основі соціологічних досліджень»[59].
Усі окреслені вище види державного впливу на політичні партії здійснюються через відповідні форми. Вперше на системному рівні питання впливу держави на політичні партії досліджувала Н.В. Богашева, яка встановила, що такий вплив здійснюється у двох основних формах – законодавчого регулювання діяльності політичних партій та контролю за додержанням ними Конституції та законів України[60]. Зокрема, Н.В. Богашева зазначає, що «у правовому відношенні … вплив держави на партії здійснюється насамперед через … правові норми, що містяться в нормативно-правових актах держави, які формують систему джерел правового інституту політичних партій. Саме тут знаходить свій вияв правова інституціоналізація політичних партій»[61]. На наш погляд, нормативне регулювання відносин, пов’язаних зі створенням та діяльністю політичних партій, здійснюється положеннями Конституції України, міжнародно-правових актів у сфері демократії та прав людини, законів, які прямо чи опосередковано регулюють діяльність політичних партій (виборче, цивільне, бюджетне, податкове законодавство, кримінальне законодавство та законодавство про адміністративні правопорушення), а також підзаконними актами, зокрема постановами ЦВК та наказами НАЗК.
Водночас Н.В. Богашева зазначає, що особливе місце серед джерел нормативного регулювання посідають рішення Конституційного Суду України. Також слід брати до уваги практику судів загальної юрисдикції у цій сфері[62]. Повністю погоджуюся з тим, що значною мірою державний вплив на політичні партії здійснюється саме через рішення судів, особливо враховуючи роль правових позицій Верховного Суду у справах, які стосуються заборони політичних партій, визнання неправомірними рішень, дій та бездіяльності органів державної влади, що зачіпають інтереси політичної партії. Виходячи з цього, видається доцільним виокремити судову форму впливу держави на політичні партії, адже притаманні їй засоби – рішення Конституційного та Верховного судів, а також адміністративних судів – не можуть бути однозначно віднесені ані до нормативної, ані до контрольної форм.
Окрім наведеного, демократична держава застосовує до партій також форму рекомендаційного впливу – державний вплив, що здійснюється засобами так званого «м’якого права» і спрямований в основному на стимулювання партій до добровільного здійснення заходів щодо підвищення прозорості їх діяльності, їх інклюзивності та впровадження нових практик для розвитку внутрішньопартійної демократії. Окрім рекомендацій (власне «м’якого права»), притаманними рекомендаційній формі засобами впливу можуть бути: навчальні матеріали; інформаційні кампанії ЦВК з рекомендаціями щодо ведення політичними партіями – суб’єктами виборчого процесу агітації в доступних для виборців з інвалідністю форматах; включення до списків кандидатів із вразливих категорій (виборців з інвалідністю, представників корінних народів, національних меншин, ветеранів війни, внутрішньо переміщених осіб); правила проведення праймеріз тощо.
Висновки
Підсумовуючи, можна виділити такі форми державного впливу на політичні партії: нормативна (що включає конституційну, законодавчу та підзаконну), контрольна, судова та рекомендаційна. Кожній із наведених форм впливу притаманна відповідна система засобів, таких як судові рішення, індивідуальні акти правозастосування, освітні та просвітницькі заходи, рекомендації тощо, за посередництва яких такий вплив на політичні партії здійснюється державою (її апаратом).
Найбільш повно розкрити мету, сутність та призначення державного впливу на політичні партії може допомогти його класифікація, насамперед слід виділити:
1) за метою впливу – стимулюючий (передбачає систему прав та гарантій, які спрямовані на розвиток та розбудову партій, уможливлює самостійний вибір партією поведінки в межах правових приписів, покликаний забезпечити максимально можливу автономію партій у їхній внутрішній та зовнішній діяльності) та обмежувальний (легітимний вплив держави, що включає застосування системи домірних обмежень, заборон, контрольних заходів та санкцій, а також встановлення обов’язків політичних партій та вимог до них, спрямованих на захист конституційних цінностей, протидію зловживанню правом на об’єднання, обмеження діяльності антидемократичних партій, підвищення прозорості та підзвітності партійних фінансів, вирівнювання можливостей для партій під час виборів, а також регулювання адміністративних процедур, пов’язаних із функціонуванням демократичного процесу);
2) за засобами досягнення мети – жорсткий та м’який (жорсткі заходи забороняють або вимагають певної діяльності, тоді як м’які спонукають до певної поведінки без наказів чи заборон);
3) залежно від участі партії у формуванні державної політики – державний вплив на коаліційні, опозиційні, парламентські та позапарламентські політичні партії;
4) за напрямами державного впливу – вплив на зовнішню та внутрішню партійну діяльність;
5) за цільовою спрямованістю державного впливу – нецільовий вплив (спрямований на партійну систему в цілому) та цільовий (вибірковий), який стосується конкретної партії;
6) за способами (рівнем посередництва) здійснення державного впливу – прямий та опосередкований.