Демократія участі в Україні: стан та умови реалізації

Постановка проблеми. Інтеграція України до Європейського Союзу, що має наслідком наближення до європейських цінностей і стандартів, поставила низьку проблем створення в державі нової політичної, економічної соціальної моделі, яка б зміцнила згуртованість суспільства та сформувала довіру у людей до інститутів ЄС. Прийнята на виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Концепція реформування місцевого самоврядування 2014 року стала поштовхом для формування ефективної моделі місцевого самоврядування, а також сприяла успішності посилення соціальної згуртованості громадян. Вказане стало можливим за рахунок реалізації в Україні демократії участі та її інструментів, як складової демократії на місцевому рівні, важливої форми участі громадян та основи розвитку громадянського суспільства.

В умовах введення на території України воєнного стану громадська участь як умова довіри до інститутів держави і місцевого самоврядування громадян набуває особливого значення, оскільки сприяє не лише становленню ефективного функціонування політичної системи суспільства та підвищенню зв’язку громадян із політичними інститутами, а й подоланню соціальної напруженості. Залучення громадян до участі в управлінських процесах не лише підвищує суспільну підтримку та стійкість реформ, а й також забезпечить успіх наближення перемоги України, що обумовлює актуальність проведення даного дослідження.

Аналіз останніх досліджень. Демократія участі була предметом наукових досліджень таких вчених, як Т.С. Андрійчук, І.Ф. Бірюк, Р.М. Колісніченко, Л.О. Нікітенко, Д.О. Печенюка, І.М. Попової та інших. Проте, незважаючи на наявність наукових праць, окремі аспекти демократії участі, зокрема щодо умов її належної реалізації, потребують встановлення, уточнення та наукового переосмислення. Завданням статті є здійснення наукового дослідження стану сучасного розвитку та умов реалізації демократії участі в Україні.

Виклад основного матеріалу. У сучасному світі партисипативна демократія є тією рушійною силою, що забезпечує «щоденну» участь населення у справах державного значення на місцевому рівні, точніше – участь громади у місцевих справах. Дійсно, саме демократія участі на відміну від прямої демократії та її форм є максимально наближеною до думки громадськості, вираження нею свого голосу та здійснення своєї безпосередньої влади, на реалізацію частини 1 статті 5 Конституції України, адже «чи можна вважати, що громадяни дійсно здійснюють реальне управління державними справами, якщо вони, загалом кажучи, один раз на п’ять років кидають бюлетень до виборчої скриньки?» (цитата моя. – О.А.).

Як і реалізація будь-якої реформи, реалізація в Україні демократії участі неможлива без створення державою відповідних для цього умов. Вперше такі умови були передбачені Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні та полягали у створенні матеріального, фінансового, організаційного та кадрового забезпечення^[1]. З-поміж вказаних умов, на нашу думку, головним чином реалізація партисипативної демократії, тобто використання громадянами інструментів участі на місцевому рівні – громадські слухання, місцеві ініціативи, збори громадян за місцем проживання тощо є можливою за наявності двох умов: по-перше, належного законодавчого закріплення форм участі, процедури їх проведення та реагування (правова умова, Авт. – О.А.), по-друге, наявності у громадян довіри до органів влади, тобто переконання у тому, що їх голос дійсно буде врахований при прийнятті управлінських рішень (неправова умова, Авт. – О.А.). Розглянемо дані умови детальніше.

Правова умова функціонування демократії участі розкривається через належну правову регламентацію (правове регулювання). А.М. Куліш вважає, що правове регулювання являє собою здійснюваний в інтересах суспільства за допомогою норм права вплив на поведінку учасників суспільних відносин з метою встановлення й упорядкування останніх^[2]. Схожу думку висловлюють і автори підручника «Загальна теорія держави та права» за редакцією професора В.В. Копєйчикова, за переконанням яких правовим регулюванням є вплив на суспільні відносини певних юридичних засобів, насамперед норм права^[3]. Дещо розширене тлумачення правового регулювання наводить Р.Я. Демків, на думку якого, це є специфічною діяльністю держави, її органів, посадових осіб і уповноважених на те громадських організацій щодо впорядкування суспільних відносин шляхом установлення юридичних норм і прийняття в необхідних випадках індивідуальних рішень відповідно до цих норм, вирішення юридично значимих питань, що виникають у межах таких відносин^[4]. Таким чином, правове регулювання є різновидом соціального регулювання, що характеризується унормуванням окремих суспільних відносин за допомогою норм права (на відміну від норм моралі, релігії тощо). Наявність правового регулювання партисипативної демократії, з одного боку, свідчить про упорядкування, «визнання» даного виду суспільних відносин зі сторони держави та суспільства. З іншого боку, наявність закріпленої законом процедури організації та реагування органів державної влади на форми вираження (інструменти) партисипативної демократії є однією із ознак, яка вирізняє демократію участі від іншої громадської активності, зокрема передбаченої ст. 39 Конституції України^[5].

Дотепер відсутній чіткий перелік форм партисипативної демократії, а також уніфікований акт, яким би регламентувалися правові основи даного виду демократії. Вказане сприяє строкатості нормативної бази партисипативної демократії, куди віднесено як закони, так і підзаконні нормативно-правові акти, а також локальні акти. Аналізуючи чинне законодавство України, а також беручи до уваги Висновок Спеціального радника Уряду України з питань децентралізації «Інструменти партисипативної демократії: Європейські стандарти та практики» 2017 року^[6], виокремлюємо перелік інструментів демократії участі та нормативно-правові акти, якими здійснено їх правове регулювання (табл. 1).

Таблиця 1

Вказаний перелік інструментів демократії участі дає підстави розцінювати Україну як державу з досить різноманітними видами громадської активності, на відміну від інших держав. Наприклад, Хорватська Республіка, як нещодавня держава-учасниця Європейського Союзу, закріплює правову основу участі громадян у справах місцевого самоврядування у розділі IV «Пряма участь громадян у прийнятті рішень» Закону Хорватської Республіки «Про місцеве та регіональне самоврядування» 2001 року. Аналізуючи положення розділу вказаного Закону виокремлюємо наступні форми участі громадян у прийнятті рішень місцевого значення, серед яких: 1) референдум, що скликається з метою прийняття рішення на пропозицію щодо зміни статуту, щодо прийняття підзаконного нормативно-правового акту або іншого питання, що виходить за межі компетенції представницького органу (стаття 24); 2) місцеві збори громадян (стаття 24); 3) законодавча ініціатива щодо прийняття підзаконного нормативно-правового акту (стаття 25); 4) подання заперечень та скарг, петицій (стаття 26). Досить цікавим є те, що Закон покладає на представницький орган обов’язок розглянути законодавчу пропозицію, за умови її підкріплення підписами не менше десяти відсотків виборців, зареєстрованих у виборчому списку муніципалітету^[7].

Конституцією Австрійської Республіки на законодавчому рівні як інструмент громадської участі закріплено лише референдуми, проведення яких ініціюється громадянами на місцевому та федеральному рівні. Станом на зараз в Австрії було проведено 6 референдумів та 16 референдумів на місцевому рівні, з яких найбільш важливими стали референдуми, що стосувалися будівництва атомної електростанції та вступу до Європейського Союзу. Наступними інструментами громадської участі в Австрії, що мають досить вагомий вплив, є місцеві законодавчі ініціативи та консультації громадян. Щодо місцевих законодавчих ініціатив, то за умови достатньої підтримки населення (що варіюється від ста тисяч голосів на федеральному рівні та, наприклад, п’ятдесяти восьми тисяч голосів у Відні) на законодавця покладається обов’язок провести голосування за наданою громадянами пропозицією^[8].

У контексті Польської Республіки доцільно виділити лише три форми партисипативної демократії – громадські консультації, місцева ініціатива та законодавча ініціатива, досвід реалізації яких не свідчить про їх особливе використання. Зокрема, у рамках кампанії «Ти маєш голос» Фонду ім. Стефана Баторія було проведено дослідження у муніципалітетах Польщі щодо використання інструментів участі за 2014-2017 роки. Дослідження показало, що: 1) 43% муніципалітетів передбачають проведення громадських консультацій; 2) тільки 23% рад муніципалітетів приймали постанови щодо місцевої ініціативи, незважаючи на те, що їх зобов’язує це робити закон; 3) 19% муніципалітетів включили до своїх статутів положення про законодавчу ініціативу; 4) 44% муніципалітетів не гарантують своїм громадянам доступ до жодного з інструментів участі; 5) лише в 4% муніципалітетів присутні всі три інструменти участі^[9].

Досвід Фінляндської Республіки засвідчує існування двох головних форм партисипативної демократії – консультативних референдумів та місцевих ініціатив. За ініціювання громадян, місцеві ради можуть прийняти рішення про проведення консультативних референдумів. Якщо референдум ініціюють хоча б п’яти відсотків громадян, що мають виборче право, місцева рада зобов’язана без зволікання провести референдум. Стосовно місцевих ініціатив, то принаймні два відсотка жителів відповідної громади мають право подавати місцевим органам влади ініціативи (розгляд яких здійснюється протягом шести місяців). Проведена у 1995 року адміністративна реформа розширила права громадян, надавши право подавати ініціативи щодо проведення місцевих слухань, організації муніципальних референдумів, обрання представників в муніципальні органи⁸.

Повертаючись до досвіду України та аналізу Таблиці 1, констатуємо, що більшість інструментів партисипативної демократії хоч і передбачені законами, але конкретизуються статутами територіальних громад як актами локальної дії. Така позиція, з одного боку, дає змогу врахувати всю специфіку муніципального рівня реалізації демократії участі (зокрема, кількість осіб у територіальній громаді та похідні від неї особливості щодо процедур, форм тощо). Проте, з іншого, відсутність закріплення на законодавчому рівні вказаних вимог не виключає можливі зловживання зі сторони місцевих органів влади, зокрема у контексті надмірного ускладнення процедур партисипативної демократії, передбачених статутами територіальних громад, що унеможливлює реальну участь громадян.

Для прикладу розглянемо Статут територіальної громади міста Харкова. З часу свого прийняття 29 листопада 2000 року^[10] Статут територіальної громади міста Харкова змінювався лише одного разу до своєї, на теперішній час, чинної редакції від 04 липня 2007 року^[11]. Хоча зміни стосувалися подальшого розвитку інститутів безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення, а також деталізації механізму реалізації окремих інструментів партисипативної демократії, доцільним видається констатувати надмірну формалізацію та декларативність положень механізму демократії участі. Вказане детально відображено нижче (табл. 2).

Таблиця 2

Станом на зараз Статут територіальної громади міста Харкова вже понад шістнадцять років не підлягав перегляду, що за переконанням директора Інституту глобальних технологій В. Карасьова сприяє тому, що «відсутність повноцінних механізмів міської громадської активності не дає змогу контролювати міську владу»^[12]. Дійсно, партисипативна демократія є тим інститутом забезпечення демократії, який через надмірний формалізм може зазнати краху через неможливість реалізації. З одного боку, деталізація механізму окремих інструментів демократії участі (на локальному рівні) сприяє його уточненню та відсутністю двоякого тлумачення, що є одним із принципів верховенства права. З іншого боку, ускладнення процедури місцевих ініціатив, громадських слухань, загальних зборів громадян за місцем проживання тощо сприяє обмеженню можливості громадян на реалізацію свого конституційного права участі.

Ще одним фактором, що має вирішальний вплив на реалізацію громадянами свого конституційного права участі, та що одночасно є умовою реалізації партисипативної демократії являється довіра громадян. Відсутність на законодавчому рівні змісту поняття «довіра» є підставою звернення до правової доктрини та інших джерел. Енциклопедичний словник з державного управління характеризує «довіру» як відношення громадян до діяльності органів державної органів, їх посадових осіб, що основується на вірі, переконливості та впевненості громадян у надійності, компетентності, сумлінності, щирості, чесності даної влади^[13]. Щодо правової доктрини, то як зазначає М. Вебер, саме на довірі громадян засновується раціонально-правова інституційна легітимність влади^[14]. На думку М.В. Чабанної, довіра (зокрема політична довіра) розкривається як переконання громадян у тому, що політичні інститути (парламент, уряд, політичні партії) ефективно здійснюють свою діяльність^[15].

Таким чином, довірою є не лише впевненість громадян у тому, що діяльність органів влади здійснюється із урахуванням принципів законності та верховенства права, а також те, що їх голос буде врахований при прийнятті управлінських рішень. У даному контексті досить влучно зазначено Ніком Колдрі, що «аби голос був ефективним, недостатньо, щоб він просто існував, він повинен мати цінність з точки зору слухача»^[16]. Саме відсутність довіри, на думку К. Гавриловської, є однією з основних причин появи в Україні абсентеїзму^[17]. Абсентеїзм, згідно Академічного тлумачного словника, являє собою масове ухиляння від участі у виборах, а також систематична відсутність на засіданнях членів колегіальних органів^[18]. При цьому, як зазначає О. Бориславська, найбільш загрозливим для функціонування системи демократії є систематичний абсентеїзм, що є формою політичного протесту проти діючої системи публічної влади, коли виборець відмовляється висловлювати свою політичну позицію на виборах, натомість ігнорує вибори як такі^[19]. Тобто, хоча абсентеїзм переважно трактується як відмова громадян від участі у виборах та референдумах, тобто формах прямої демократії, вказане співвідноситься також з партисипативною демократією та її інструментами, оскільки абсентеїзм можливий і на рівні муніципалітету. Якщо відсутність довіри сприяє абсентеїзму, то навпаки довіра громадян до органів влади сприяє посиленій громадській активності.

Наразі встановити рівень використання громадянами інструментів партисипативної демократії є можливим за допомогою результатів національних опитувань щодо громадянського залучення в рамках Програми сприяння громадській активності «Долучайся!» (USAID). Аналізуючи дані проведених у 2019, 2020 та 2022 роках опитувань, доцільно констатувати:

1) Станом на серпень 2019 року тільки 25,2% громадян інколи брали участь у житті громади. До роботи у місцевих громадських комітетах були залучені 7,0% громадян, у громадські слухання – 6,8%, у мирних зібраннях – 6,0%, у написанні скарг до місцевих органів влади – 5,9% громадян [6].

2) Станом на березень 2020 року лише 32,8% громадян з певною регулярністю брали участь у житті громади. При цьому, до роботи у громадських комітетах було залучено 8,1% громадян, у громадських слуханнях – 6,4%, мирних зібраннях – 4,4%, у поданні скарг стосовно інфраструктурних питань – 5,2% та ініціюванні чи підписуванні електронних петицій – 4,2% громадян [19].

3) Станом на листопад 2022 року (введення на території України воєнного стану) вже 24,0% громадян активно брали участь у житті громади. При цьому, у громадських слуханнях було залучено 12% громадян, мирних зібраннях – 26%, у поданні скарг стосовно інфраструктурних питань – 13% та ініціюванні чи підписуванні електронних петицій – 26 % громадян^[20]. Вказане графічно зображено у табл. 3.

Таким чином, в умовах воєнного стану спостерігається тенденція збільшення участі громадян у місцевих справах та використанні інструментів партисипативної демократії. Додатково, з метою зміцнення в Україні громадської участі з травня 2023 року почав реалізовуватися проєкт Ради Європи «Зміцнення громадської участі у демократичному процесі прийняття рішень в Україні» в рамках ухваленого Плану дій для України «Стійкість, відновлення, реконструкція» на 2023-2026 роки. В рамках проєкту передбачається проведення семінарів та тренінгів про порядок і правила користування інструментами громадської участі. На теперішній час було проведено семінар «Демократія участі – невід’ємний елемент доброго демократичного врядування» у Львові, а також серію діалогових семінарів «Активні мешканці – ключ до розвитку громади» у населених пунктах в межах Львівської міської територіальної громади (у Винниках, Лисиничах та Підбірцях, Малехові, Рудно та Зашкові)^[21].

Висновок. На сьогодні партисипативній демократії відведено важливе місце в механізмі забезпечення локальної демократії, який забезпечує «щоденну» участь населення у справах державного значення на рівні муніципалітету. Реалізація в Україні демократії участі можлива за двох умов: 1) належного законодавчого закріплення форм участі, процедури їх проведення та реагування (правова умова), 2) наявності у громадян довіри до органів влади, тобто переконання у тому, що їх голос дійсно буде врахований при прийнятті управлінських рішень (неправова умова).

На теперішній час, поточний стан розвитку партисипативної демократії в Україні, попри її унормування за допомогою законів, підзаконних, так і локальних нормативно-правових актів, характеризується відносно незначною участю громадян у справах муніципалітету. Така ситуація свідчить про так звану «кризу участі», що є обмеженням реальної здатності громадян використати своє конституційне права на участь. На нашу думку, покращення ситуації щодо громадської участі стане можливим шляхом її подальшого реформування за наступними напрямами: 1) досягнення відповідності законодавства України, яким регламентована партисипативна демократія, досвіду Європейського Союзу у даній сфері; 2) удосконалення механізмів партисипативної демократії та спрощення процедури реалізації таких інструментів громадської участі, як місцевих ініціатив, громадських слухань та загальних зборів громадян за місцем проживання тощо; 3) пошук шляхів до ефективного та функціонально спроможного повноцінного виконання покладених на партисипативну демократію завдань щодо участі громадян у справах місцевого рівня.