Формування складу конституційного суду як складова механізму забезпечення його незалежності

Постановка проблеми

Функціонування незалежного та професійного органу спеціалізованої конституційної юрисдикції є одночасно як і передумовою, так і наслідком існування конституційної демократії в державі. Держави, які мають в системі органів державної влади конституційний суд як спеціалізований орган конституційної юрисдикції, зіштовхувалися і продовжують надалі зіштовхуватися з проблемою забезпечення його незалежності. Безумовно, частота виникнення таких проблем та ступінь кризи таких явищ залежить від багатьох факторів, як історичних передумов формування держав, рівня розвитку громадянського суспільства, наявності реального та сформованого середнього класу, сталості функціонування державних інституцій тощо. Та практика показує, що основними спробами тиску на незалежність конституційного суду здійснюється саме суб’єктами з прямим електоральним мандатом (парламентом чи президентом) на етапі формування складу конституційного суду.

В Україні такі приклади мали місце у 2005-2006 роках та 2017 році, у Польщі у 2015^[1], у Хорватії у 2016 році^[2], Словаччині^[3]. Корінь цієї проблеми лежить не в самому органі спеціалізованого конституційного контролю, а саме в суб’єктах призначення, природа яких є виключно політичною. Іншими словами, ці проблеми притаманні не лише конституційним судам, а й практично усім органам, що наділені суттєвою компетенцією та формуються політичними органами.

Наразі відповідна ситуація розгортається в Сполучених Штатах Америки. При призначенні суддів Верховного Суду Сполучених Штатів Америки (який також має функцію конституційного контролю), політичні суперечки виникають неодноразово. Нещодавно Президент США Дональд Трамп оголосив про номінацію пані Емі Барретт на посаду судді Верховного суду, яку має затвердити Сенат. Наразі проблема має серйозні масштаби в політичному дискурсі та полягає в тому, що (1) у випадку призначення Барретт, Верховний суд матиме у своєму складі 6 з 9 консервативних членів, (2) в схожій ситуації представники республіканської партії критикували попереднього Президента Барака Обаму за номінування кандидата на посаду судді Верховного Суду перед самим закінченням терміну його каденції. Безумовно, цей приклад не може бути стовідсотково релевантним (як мінімум, через різні моделі конституціоналізму), проте він є достатньо ілюстративним тенденціям сьогодення і чудово відображає основну причину проблем при формуванні органів державної влади політичними суб’єктами, якою є боротьба за політичну владу зі спробою встановити контроль над іншими неполітичними інституціями.

Оскільки наша наукова розвідка перебуває в ширшому полі представницької демократії, іншого порядку формування конституційних судів, без домінуючої ролі політичних суб’єктів, яким була делегована влада від народу, уявити практично неможливо.

Формування складу конституційного суду (призначення суддів конституційного суду як основна частина формування) є однією з найважливіших складових механізму забезпечення незалежності конституційного суду, оскільки саме від індивідуальної незалежності та неупередженості суддів конституційного суду, їх професійності залежить рівновіддаленість суду від усіх політичних процесів та здатність реалізовувати завдання, що стоять перед спеціалізованим органом конституційної юрисдикції. Формування складу конституційного суду є складовою правового механізму та за своєю суттю є системою правових норм, які формують гарантії, та заходів юридичного характеру, що реалізуються задля уникнення зовнішнього контролю над конституційним судом та формування неупередженості самих суддів стосовно до усіх інших факторів, окрім завдань, що стоять перед ним.

Дане дослідження ґрунтується на аналізі положень конституцій та законодавства зарубіжних країн, документів міжнародних організацій, низки доктринальних джерел, серед яких праці таких науковців, як Ю. Барабаш, О. Бориславська, А. Заєць, А. Колодій, О. Мироненко, А. Портнов, К. Руйе, С. Різник, М. Савенко, В. Скомороха, О. Совгиря, П. Стецюк, S. Brinkel, T. Fleiner та інших.

Метою дослідження є аналіз різноманітних видів формування складу конституційного суду в європейських країнах та дослідження ролі політичних суб’єктів у формуванні конституційного суду.

Досвід європейських держав

Серед європейських держав є абсолютно різноманітні моделі, окремі з яких взагалі не передбачають існування конституційного контролю актів парламенту. Є моделі, які це передбачають, але окремі органи конституційної юрисдикції відсутні. Окремі – передбачають існування як таких, але не спеціалізованих. Проте більшість держав мають спеціалізовані органи конституційної юрисдикції, якими і є конституційні суди.

У Сполученому Королівстві Великої Британії та Північної Ірландії та Королівстві Нідерланди відсутній конституційний контроль актів парламенту як такий. У випадку Великої Британії це пов’язано з принципом верховенства права та парламентського суверенітету. Як зазначає О. Бориславська, суверенітет походить від парламенту, його діяльність не обмежується верховенством права, а суди не можуть перевіряти закони на предмет їх відповідності верховенству права, конституційності чи можливого порушення прав людини^[4]. В Нідерландах відсутні органи конституційної юрисдикції, як спеціалізовані чи децентралізовані. Відповідно до ст. 120 Конституції Королівства Нідерланди^[5], конституційність актів Парламенту та міжнародних угод не може бути переглянута судами. Проте це не означає, що акти не відповідають Конституції. Забезпечення ухвалення законодавства, що не суперечить Конституції, – насамперед відповідальність обох палат Парламенту (Генеральних штатів) та Уряду (Ради міністрів). Нідерланди часто називають «країною компромісу» через високу політичну культуру та вміння домовлятися^[6], а також, за словами Узмана, Бархуйсена та Ван Еммеріка^[7][8], «диваком» в Європі.

Конституція Швейцарської конфедерації також не передбачає існування конституційного контролю над актами федерального законодавства, проте передбачає можливість здійснення судового контролю за конституційність актів адміністративно-територіальних одиниць – кантонів. Є позиція^[9], що це обумовлено блокуванням Парламентом змін до Конституції, які б могли започаткувати контроль над його актами. Є частково альтернативна позиція^[10][11], відповідно до якої відсутність конституційного контролю за федеральним законодавством обумовлена (1) історичним підґрунтям (після поразки консервативних кантонів у міжкантональному військовому конфлікті в 1847 р. та на виборах 1874 р. здійснення конституційного контролю лише щодо кантональних законів стало засобом, за допомогою якого консервативні кантони були позбавлені можливості гальмувати процес централізації) та (2) доктриною народного суверенітету (закони і постанови, прийняті Федеральними Зборами, могли бути винесені на референдум, проте референдум з приводу скасування законів мав факультативний характер).

Децентралізована модель конституційного контролю передбачає наявність конституційного контролю за актами парламенту, проте такий контроль здійснюється судами загальної юрисдикції. До європейських країн, де впроваджена така модель, належать: Норвегія, Данія, Ісландія, Швеція, Фінляндія. Як зазначає О. Бориславська^[12], конституції Швеції та Фінляндії містять положення щодо судового контролю за конституційністю законодавчих актів, а у конституціях Данії, Ісландії, Норвегії таких положень немає, проте судовий конституційний контроль вважається неписаним конституційним принципом. В Естонії конституційний контроль віднесений до компетенції спеціалізованої палати Верховного Суду. Є думка^[13], що естонський варіант має деякі суттєві переваги порівняно з іншими європейськими країнами. Окрім зменшення адміністративних витрат, система забезпечує однаковість судової практики, виключає можливі конфлікти між вищою інстанцією судової системи та конституційним судом при тлумаченні Конституції, він також зменшує можливість політизації перегляду конституції (інстанція перегляду конституції належить вищому суду державної судової системи, члени якого призначаються з числа суддів самим вищим судом).

Окрема специфіка здійснення конституційного контролю є в Греції, Кіпрі та Боснії і Герцеговині.

У Греції, відповідно до ст. 100 Конституції^[14], може бути створений Спеціальний вищий суд (суб’єкт здійснення конституційного контрою), який складається з Голови Вищого адміністративного суду, Голови Вищого цивільного та кримінального суду та Голови Слідчої палати, чотирьох радників Вищого адміністративного суду та чотирьох членів Вищого цивільного та кримінального суду, обраних жеребкуванням на дворічний термін. В окремих випадках склад Суду розширюється, включаючи двох професорів юридичних шкіл університетів країни, обраних за жеребкуванням.

На функціонування конституційної юрисдикції на Кіпрі та Боснії Герцеговини вплинули історичні обставини формування цих держав. Відповідно до ст. 133 Конституції Кіпру^[15], до Вищого конституційного суду республіки має входити грек, турок і нейтральний суддя, який і є Головою Суду, які призначаються спільно Президентом та Віце-Президентом Республіки. Відповідно до Конституції Боснії і Герцеговини^[16], яка є додатком до Дейтонських угод, до органу конституційної юрисдикції входять 9 суддів, 4 судді призначаються палатою Парламенту, 2 – Парламентом Республіки Сербської, а 3 – за пропозицією Голови ЄСПЛ (чому зокрема, серед кандидатур мають бути представлені національності сербів, боснійців та хорватів).

Такі екстраординарні моделі формування є радше виключеннями, проте також трапляються серед європейських держав.

Французький орган конституційної юрисдикції також маю свою специфіку, оскільки початковим завданням Конституційної Ради – задуманої як політичного органу, підпорядкованого Президентові більше, ні як суду — було дотримання жорстких обмежень, встановлених конституцією, щодо парламентських законодавчих повноважень^[17]. Проте зміни статусу Конституційної Ради у 2008 році (перед цим у 1974 році), з певними застереженнями, дозволяють відносити її до спеціалізованих органів конституційної юрисдикції. Порядок формування Конституційної Ради такий, ст. 56 Конституції Франції^[18]: трьох членів Конституційної Ради призначає Президент Республіки, трьох – Голова Національних зборів, трьох – Голова Сенату (третина складу оновлюється що три роки), колишні Президенти Республіки входять до її складу довічно.

Як згадувалося вище, більшість європейських держав мають спеціалізовані органи конституційної юрисдикції, що було обумовлено процесом становлення європейської моделі конституціоналізму. Нижче розглянемо моделі формування конституційних судів, які представлені в даних державах.

О. Бориславська запропонувала підхід^[19], відповідно до якого способи формування конституційних судів поділяються на три категорії:

(1) формуються президентом (церемоніальне повноваження), за поданням законодавчої, виконавчої чи судової гілки влади. До таких країн належать:

Австрія (ст. 147 Конституції)^[20], Бельгія (ст. 31-33 Конституції, призначається Королем, зокрема в складі суду мають бути шість голландськомовних суддів, які утворюють голландську мовну групу Суду, та шість франкомовних суддів, які утворюють французьку мовну групу Суду)^[21], Іспанія (ст. 159.1 Конституції)^[22], Мальта (ст. 96 Конституції)^[23], Словаччина (ст. 134 Конституції)^[24], Чехія (ст. 84 Конституції)^[25].

(2) формуються парламентом. До таких країн належать:

Латвія (ст. 85 Конституції)^[26], Литва (ст. 135 Конституції)^[27], Ліхтенштейн (ст. 105-1 Конституції)^[28], Македонія (ст. 109 Конституції)^[29], Німеччина (ст. 94 Конституції)^[30], Польща (ст. 194 Конституції)^[31], Словенія (ст. 163 Конституції), Угорщина (ст. 24 Конституції)^[32], Хорватія (ст. 122 Конституції)^[33], Чорногорія (ст. 153 Конституції)^[34].

(3) формуються у змішаний спосіб (Президентом, законодавчою, виконавчою чи судової гілками влади). До таких країн належать:

Албанія (ст. 125 Конституції)^[35], Болгарія (ст. 147 Конституції)^[36], Італія^[37], Молдова (ст. 136 Конституції)^[38], Португалія (ст. 122 Конституції)^[39], Румунія (ст. 142 Конституції)^[40], Сербія (ст. 172 Конституції)^[41], Україна.

З огляду на вищеописане пропонуємо декілька проміжних висновків:

1. Серед моделей формування конституційних судів європейських держав превалює змішаний спосіб призначення суддів конституційного суду, оскільки навіть церемоніальне повноваження Президента передбачає необхідність враховувати його побажання при номінуванні кандидатів на посади суддів конституційного суду іншими гілками влади (звісно, за умови, що Президент не обирається в Парламенті, тоді таке повноваження буде дійсно виключно церемоніальним).
2. Відсутня пряма кореляція між способом формування конституційного суду та географічним розташування держави, формою правління чи державно-територіальним устроєм.
3. Жодна з наведених моделей не дає стовідсоткових гарантій від втручання в незалежність конституційного суду. Словаччина, Польща та Угорщина, Україна, Румунія мають різні моделі формування конституційних судів, проте усі держави мають досвід проблем із забезпеченням їх незалежності. Втручання в незалежність конституційного суду стає можливим за певного комплексу причин, та жодна модель формування суду не може бути «вакциною» від такого втручання.

Роль політичних суб’єктів у формуванні конституційного суду

У процесі формування складу конституційного суду вирішується декілька завдань:

1. Формування суддівського корпусу як такого, що буде достатнім для роботи конституційного суду;
2. Формування складу конституційного суду, який буде незалежним від інших гілок влади та фінансово-промислових груп;
3. Формування суддівського корпусу з професійних та неупереджених суддів.

Для реалізації останнього завдання в конституціях чи профільних законах встановлюються певні «фільтри» та вимоги, яким мають відповідати як кандидати на посаду судді, так і діючі судді конституційного суду. Питання вимог до суддів не є предметом даної наукової розвідки, проте зазначимо, що в законодавстві багатьох європейських держав акцент робиться саме на професійних якостях. Так, суддів Конституційного Суду Хорватії обирають серед «видатних юристів, особливо суддів, державних адвокатів, адвокатів та університетських викладачів права» (ст. 122 Конституції)^[42]. В Португалії шість суддів, які призначаються Асамблеєю Республіки або кооптуються, обов’язково повинні бути обрані з числа суддів загальних судів, та інші з числа усіх юристів (ст. 122 Конституції)^[43], а суддею Конституційного Суду України може бути громадянин України, який володіє державною мовою, на день призначення досяг сорока років, має вищу юридичну освіту і стаж професійної діяльності у сфері права щонайменше п’ятнадцять років, високі моральні якості та є правником із визнаним рівнем компетентності (ст. 148 Конституції України). Співвідношення між доброчесністю та професійністю, як вимогами до суддів конституційного суду, також є питанням наступного дослідження.

У даному випадку можна поставити питання так: як мінімізувати потенційну політичну залежність від суб’єкта призначення, природа якого є завідомо політичною?

Насамперед відповідь на це питання залежить від загального рівня політичної культури, поваги до Конституції та законів, сталості функціонування державних інституцій тощо. Важко уявити, щоб в країнах сталої демократії на посаду судді конституційного суду було призначено юриста з підробленим дипломом, про що відомо широкій громадськості, виключно через особисту відданість Президенту чи лідеру парламентської більшості. Проте і країни сталої демократії перебувають в процесі пертурбацій, тому однозначно виключати цього не можна.

Оскільки такі політичні суб’єкти, як Парламент та Президент, обираються народом для реалізації влади, що йому належить, в класичній системі представницької демократії, у якій всі органи державної влади прямо чи опосередковано формуються саме цими суб’єктами, уявити формування конституційного суду без політичних суб’єктів складно. Проте ми спробуємо.

Безумовним, на нашу думку, є твердження, що судді конституційних судів не зобов’язані подобатися широким колам суспільства, а їх основне завдання полягає у гарантуванні верховенства конституції. Тому, в умовах наукового дослідження, вважаємо за необхідне розглянути різноманітні варіанти формування конституційного суду з меншою роллю політичних суб’єктів. На щастя чи на жаль, н приклад останніх років розвитку України дає змогу дослідити різноманітні спроби формування органів державної влади зі зменшенням розсуду політичних суб’єктів.

Насамперед формування третини складу конституційного суду судовою владою, як передбачено в Україні, не є найрозповсюдженішою моделлю серед європейських держав. В Іспанії, за пропозицією судової влади призначаються 2 з 12 суддів конституційного суду, в Португалії – 3 з 12 суддів конституційного суду, в Італії – 5 з 15 суддів конституційного суду. Цей варіант частково дозволяє балансувати Парламенту та Президенту в процесі формування складу конституційного суду, проте може викликати певні проблеми при розгляді конституційним судом питань, що стосуються статусу та діяльності суддів загальної юрисдикції. Окремі проблеми процедури призначення суддів Конституційного Суду України були описані раніше^[44].

Для зменшення ролі політичних суб’єктів формування конституційного суду можуть бути розглянуті варіанти з формуванням допоміжних органів, завданням яких є відбір та номінування кандидатів на посади суддів конституційного суду для подальшого призначення Парламентом чи Президентом. Ступінь участі таких органів у призначенні суддів конституційного суду та рівень дискреції політичних суб’єктів може варіюватися.

1. Формування конкурсної комісії суб’єктом призначення. В межах даної концепції орган, який має здійснювати призначення, самостійно формує конкурсну комісію, до якої входять спеціалісти, які здатні самостійно оцінити кандидатів на посаду судді конституційного суду встановленим вимогам та мають організаційну самостійність в процесі такого конкурсного відбору. В межах цієї концепції можливий варіант, в якому така конкурсна комісія пропонує лише одного кандидата на посаду судді конституційного суду чи зводить дискрецію суб’єкта призначення практично до нуля, або формує список кандидатів, з яких Парламент чи Президент можуть обирати кандидата, що на їх думку найбільше відповідає посаді, на яку кандидують. Водночас склад конкурсної комісії формується політичним органом, тому це лише частково обмежує політичний вплив у даному процесі. Проте дозволяє більш ґрунтовно оцінити професійні характеристики кандидатів.
2. Одноразове формування конкурсної комісії спільно Парламентом та Президентом, з подальшою кооптацією (ведення до складу органу нових членів за власним рішенням даного органу). В умовах даної моделі політичними суб’єктами здійснюється одноразове формування конкурсної комісії на паритетних умовах. Даною комісією проводиться відбір кандидатів, за результатами якого може бути запропоновано як список з декількох кандидатур, так і лише одного кандидата на посаду судді конституційного суду для призначення Парламенту чи Президенту. У випадку смерті або нездатності виконувати свої обов’язки членом конкурсної комісії, така комісія доповнюється новим членом в порядку кооптації. Таким чином, часом через певний час, вплив політичних суб’єктів буде нівелюватися. Важливою умовою для функціонування цієї моделі мають бути високі вимоги до членів такої конкурсної комісії.
3. Формування конкурсної комісії з іноземним елементом. Така модель, з різними видозмінами, була задіяна при формуванні Вищого антикорупційного Суду, неодноразово пропонувалася певними суб’єктами для формування Вищої ради правосуддя. Безумовно, вона зменшує вплив Парламенту та Президента на формування складу конституційного суду, проте передбачає участь іноземного елементу у формування органу конституційної юрисдикції, що є сумнівним з точки зору конституційності.
4. Формування конституційного суду з вирішальною участю представників юридичних професій (адвокатів, прокурорів, суддів, представників вищих навчальних закладів).
5. Формування конституційного суду безпосередньо конституційним судом. В межах даної моделі також буде застосовуватися кооптація, у випадку припинення повноважень чи звільнення судді конституційного суду.

Останні дві моделі суттєво зменшують рівень політичної складової в процесі призначення, проте є ризиковими з точки зору формування «корпоративності» органу конституційної юрисдикції.

Будь-яке обмеження повноважень політичних суб’єктів у формуванні конституційного суду може розглядатися як обмеження влади народу, оскільки саме через представницьку демократію народ повсякденно реалізовує свою владу. З іншого боку, завдання та роль конституційного суду в системі органів влади є настільки специфічними, що сумнівною є необхідність прямої участі народу у формуванні органу конституційної юрисдикції. В Україні формування корпусу суддів загальної юрисдикції здійснюється лише за церемоніальною участю Президента, а до складу Вищої ради правосуддя входять лише 4 з 21 члени за квотою Парламенту та Президента. Тому варіант зменшення участі політичних суб’єктів в процесі формування складу конституційного суду може бути розглянутий. Збільшення ролі представників юридичних професій може розглядатися як елемент поступового відходу від представницької демократії та як елемент в напрямку побудови меритократії.

Насправді рух в цьому напрямку вже триває певний час, зокрема в Україні це стосується різноманітних новостворених інституцій, процесу відбору державних службовців тощо. Оскільки статус та місце конституційного суду в системі органів державної влади є таким, що передбачає спроби політичного тиску, ідея зменшення дискреції політичних суб’єктів при формуванні конституційного суду має бути продискутована.

Підсумуємо вищевикладене:

1. Відсутня пряма кореляція між способом формування конституційного суду та географічним розташування держави, формою правління чи державно-територіальним устроєм, при цьому превалює змішаний спосіб призначення суддів конституційного суду.
2. Жодна з моделей не дає стовідсоткових гарантій від втручання в незалежність конституційного суду. Втручання в незалежність конституційного суду стає можливим за певного комплексу причин, та жодна модель формування суду не може бути «вакциною» від такого втручання.
3. З огляду на роль та статус конституційного суду в системі органів державної влади, необхідно розглянути один із описаних варіантів зменшення дискреції політичних суб’єктів при формуванні конституційного суду.