Зміна порядку формування, звільнення, повноважень та статусу суддів Конституційного Суду – це основні зміни до XII Розділу Конституції, що вплинули на статус та роль Конституційного Суду. Оскільки імплементація конституційних змін на законодавчому рівні та на рівні Регламенту Конституційного Суду відбулася значно пізніше – у липні 2017 року та у лютому 2018 року відповідно, предметом аналізу реалізації нових конституційних положень в частині діяльності Конституційного Суду може бути лише 2018 рік та початок 2019 року. З огляду на чергове посилення дискусій щодо необхідності існування Конституційного Суду як окремого спеціалізованого органу конституційного контролю чи його відсутності, метою цієї статті є дослідження ролі Конституційного Суду в державному механізмі та українському суспільстві загалом через призму реалізації конституційних змін.
Окремим питанням поставленої проблематики приділялася увага в роботах таких науковців, як О. Багрій, О. Бориславська, Р. Гринюк, А. Заєць, А. Колодій, О. Мироненко, С. Різник, М. Савенко, В. Скомороха, П. Стецюк та інших.
Насамперед вважаємо за необхідне дослідити наступне питання: Чи не змінилася роль Конституційного Суду в контексті функцій із захисту прав і свобод осіб?
Відповідно до статті 147 Конституції України в редакції до 2 червня 2016 року, Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Ідентичні положення дублювалися в Законі України «Про Конституційний Суд» в редакції 1996 року, який окремо, в статті 2 визначав, що завданням Конституційного Суду України є гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України.
Відповідно до статті 42 Закону України «Про Конституційний Суд» в редакції 1996 року, з метою забезпечення реалізації чи захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи, Конституційний Суд здійснював офіційне тлумачення Конституції України та законів України.
Таким чином, з огляду на системний аналіз положень Закону в попередній період та практику Конституційного Суду, можна дійти висновку, що захист конституційних прав та свобод осіб частково здійснювався шляхом розгляду конституційних звернень. Інші повноваження Конституційного Суду – вирішення питань про відповідність Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, офіційне тлумачення Конституції України та законів України за конституційними поданнями, надання висновків про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість, проведення превентивного конституційного контролю – здійснювались з метою забезпечення охорони конституційних прав та свобод осіб і встановлення верховенства Конституції.
Відповідно до діючої редакції статті 147 Конституції України, Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції. Положення статті 1 діючої редакції Закону України «Про Конституційний Суд» знову-таки дублюють відповідні положення статті 147 Конституції. Проте варто відзначити, що в проекті Закону № 5336-1[1], який розроблявся в межах Ради з питань судової реформи, але не був ухвалений і став основою для Закону України «Про Конституційний Суд», який в подальшому таки ухвалили, містилися частково відмінні положення. Так, проект 5336-1 містив частину 2 статті 1, відповідно до якої Конституційний Суд забезпечує верховенство Конституції України та захист прав і свобод людини на всій території України. Це положення не знайшло відображення в ухваленому законі, проте Закон України «Про Конституційний Суд» містить інші положення, що свідчать про збільшення ролі КСУ саме в захисті прав і свобод осіб.
Так, відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про Конституційний Суд», Суд розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) акта (його окремих положень), який втратив чинність, але продовжує застосовуватись до правовідносин, що виникли під час його чинності з метою захисту та відновлення прав особи. Відповідно до частини третьої статті 63 Закону України «Про Конституційний Суд», якщо Сенат чи Велика палата вважає, що порушені у конституційній скарзі питання мають особливе суспільне значення для захисту прав людини, Суд може відмовити у припиненні розгляду такої конституційної скарги навіть у разі подання суб’єктом права на конституційну скаргу заяви про її відкликання. Відповідно до частини другої статті 92 Закону України «Про Конституційний Суд», з підстав необхідності покращення захисту конституційних прав і свобод, Конституційний Суд може розвивати і конкретизувати юридичну позицію Суду у своїх наступних актах.
Більшість аспектів здійснення захисту конституційних прав і свобод осіб закладено в законодавчому регулюванні конституційної скарги. Відповідно до частин першої та другої статті 55 Закону України «Про Конституційний Суд», конституційна скарга може бути подана лише щодо неконституційності положень закону, застосованого в остаточному судовому рішенні у справі суб’єкта права на конституційну скаргу, та особа має зазначити, яке з гарантованих Конституцією України прав людини, на думку суб’єкта права на конституційну скаргу, зазнало порушення внаслідок застосування закону.
Конституційне регулювання, до речі, не передбачає необхідності існування такого фільтру, як зазначення того, яке з гарантованих Конституцією України прав людини, на думку суб’єкта права на конституційну скаргу, зазнало порушення внаслідок застосування закону.
Також аргументом на користь збільшення ролі КСУ саме в захисті прав і свобод осіб є положення щодо забезпечувального наказу та положення статті 89 Закону України «Про Конституційний Суд», відповідно до якого, якщо Суд, розглядаючи справу за конституційною скаргою, визнав закон України (його положення) таким, що відповідає Конституції України, але одночасно виявив, що суд застосував закон України (його положення), витлумачивши його у спосіб, що не відповідає Конституції України, то Конституційний Суд вказує на це у резолютивній частині рішення. Варто відмітити, що дана стаття ще не була застосована жодного разу. Безумовно, реальне забезпечення захисту прав і свобод Конституційним Судом залежить і від якості нормативно-правового регулювання процесуальних кодексів та практики судів загальної юрисдикції.
В контексті реалізації нового повноваження Конституційного Суду щодо розгляду конституційних скарг варто зазначити, що за 2018 рік статистика виглядає наступним чином:
- 690 конституційних скарг надійшло до Конституційного Суду;
- 436 конституційних скарг були визнані такими, що не відповідають вимогам до форми конституційних скарг;
- 34 ухвали про відкриття проваджень за конституційними скаргами було постановлено колегіями Конституційного Суду;
- 288 ухвал про відмову у відкритті проваджень за конституційними скаргами було постановлено колегіями Конституційного Суду;
- 4 ухвали про відкриття проваджень за конституційними скаргами було постановлено сенатами Конституційного Суду;
- 18 ухвал про відмову у відкритті проваджень за конституційними скаргами було постановлено сенатами Конституційного Суду;
- 2 ухвали про закриття проваджень за конституційними скаргами було постановлено сенатами Конституційного Суду.
Для порівняння – статистика за попередні періоди:
| Конституційні скарги | 30.09.2016 – 03.08.2017 (10 місяців) | 03.08.2017- 31.12.2017 (5 місяців) | 2018 (12 місяців) |
| Надійшло | 118 | 356 | 690 |
| Відповідає формі | 14 (12%) | 83 (23%) | 264 (38%) |
| Повернуто Секретаріатом | 104 | 273 | 426 |
| Відкрито проваджень | – | – | 37 |
| Відмов у відкритті провадження | – | – | 305 |
Враховуючи її, можна стверджувати, що процент скарг, що відповідає формі, суттєво збільшується. За 2018 рік не було ухвалено жодного рішення за конституційними скаргами. Проте 25 квітня 2019 року Другий Сенат Конституційного Суду ухвалив Рішення у справі за конституційними скаргами Скрипки Анатолія Володимировича та Бобиря Олексія Яковича щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини третьої статті 59 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» № 1-р (II)/2019. Оскільки питання розвитку інституту конституційної скарги лежить поза межами даного дослідження, більш детально її можна отримати у публікаціях[2][3].
Отож, можна зробити проміжний висновок, що передусім за рахунок введення інституту конституційної скарги можливість захисту прав і свобод осіб Конституційним Судом зросла, проте потребує законодавчого доопрацювання на рівні Закону України «Про Конституційний Суд», процесуальних кодексів, та, можливо, перегляду моделі інституту конституційної скарги на конституційному рівні, в аспекті ретроспективності дії рішень Конституційного Суду тощо (та це не є темою даного дослідження).
Наступне питання, яке повинне бути дослідженим в контексті поставленої мети: яким чином конституційні зміни вплинули на роль Конституційного Суду в державному механізмі?
У цьому контексті одразу зауважимо, що повноваження щодо надання за зверненням Верховної Ради України висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 і 151 Конституції України, в досліджуваний період не реалізовувалося. Проте роль Конституційного Суду в державному механізмі потребує свого дослідження не лише через призму впливу діяльності КСУ на інші гілки влади, а і зворотного впливу, що проявляється в питаннях призначення суддів Конституційного Суду, його фінансування тощо.
За законодавчою процедурою призначення суддів Конституційного Суду відбувається формальна перевірка відповідності кандидатур законодавчим вимогам, встановленим для судді Конституційного суду. У Законі відсутні положення щодо проведення різноманітних тестувань (практичних завдань, психологічних тестів тощо). Водночас відповідність таким вимогам, як високі моральні якості та визнаний рівень компетентності правника, відповідно до цієї процедури, в конкурсних умовах встановити неможливо.
Найбільшими проблемами такої процедури є наступні:
- Орган, що забезпечує проведення конкурсного відбору, напряму залежить від суб’єкта призначення, що перетворює таку процедуру на повну профанацію конкурсного відбору;
- Відсутня єдина конкурсна комісія, що породжує потенційні проблеми у функціонуванні КСУ, оскільки єдиних критеріїв відбору суддів для всіх трьох суб’єктів призначення немає;
- Не встановлені жодні законодавчі критерії оцінки високих моральних якостей та визнаного рівня компетентності правника.
Процес виконання кадрових повноважень Президентом України та Парламентом України у 2018 році відбувався з серйозною затримкою. Президент призначив двох суддів Конституційного Суду на два місяці пізніше встановленого терміну, Верховна Рада – запізнилася практично на рік.
27 лютого 2018 року Президент України призначив суддями Конституційного Суду Сергія Головатого та Василя Лемака указами № 45/2018[4] та № 46/2018[5]. 2 березня на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду України вони склали присягу. 24 вересня 2018 року Конституційний Суд України було сформовано у повному складі. 24 вересня на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду України відбулася урочиста церемонія складення присяги суддями Конституційного Суду України Іриною Завгородньою та Олегом Первомайським, які були призначені на посаду суддів Конституційного Суду України Верховною Радою України Постановою № 2574-VIII[6] від 20 вересня 2018 року.
Сама процедура відбору суддів Конституційного Суду стала предметом конституційного подання 47 народних депутатів[7]. 47 народних депутатів зареєстрували в Конституційному Суді конституційне подання щодо перевірки на відповідність Конституції України ст. 208-4 Регламенту Верховної Ради України (про подання пропозиції щодо кандидата на посаду судді Конституційного Суду України депутатською фракцією (депутатською групою). Основна ідея конституційного подання полягала в тому, що положення ст. 208-4 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» є сумнівними з точки зору конституційності, зокрема відповідності ст. 148 Конституції України, яка не встановлює у вимогах до суддів КСУ їх підтримку депутатськими фракціями та групами. 29 листопада 2018 року таке подання було внесене до Конституційного Суду України. В січні 2019 року Ухвалою Третьої колегії Першого сенату Конституційного Суду України у відкритті конституційного провадження було відмовлено як у необґрунтованому. Така позиція колегії КСУ відверто викликала подив, оскільки належне обґрунтування в даному поданні містилося, на що в своїй окремій думці звернув увагу суддя КСУ Сергій Головатий. На жаль, таку позицію колегії підтримала Велика палата Конституційного Суду, і КСУ не відкрив провадження за цим конституційним поданням.
Щодо фінансування. Верховна Рада в цьому процесі відіграє найважливішу роль, оскільки, як неодноразово зазначав Петро Мартиненко, вона має виключне «право гаманця»[8], [9]. У листопаді 2018 року були проблеми із забезпеченням фінансових гарантій незалежності Конституційного Суду. Проблема полягала в тому, що відповідного обсягу фінансування діяльності Конституційного Суду, закладеного в Законі України «Про державний бюджет України на 2018 рік» було недостатньо. Для врегулювання цієї ситуації до Парламенту було внесено проект Закону № 9241 (проект передбачав внесення змін до додатка № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» з метою виділення надлишкових коштів державного бюджету з фінансування Верховного Суду на фінансування діяльності Конституційного Суду). Верховна Рада за півтора місяці 8 разів провалила голосування за включення проекту[10] Закону № 9241 до порядку денного і таким чином діяльність КСУ в 2018 році була недофінансована. Отже, Верховна Рада не забезпечила дотримання гарантій фінансової незалежності Конституційного Суду. Водночас зазначимо, що стаття 47 Закону України «Про Конституційний Суд» порушена не була.
Комунікація. Питання ухвалення Положення про Секретаріат було нагальним в Конституційному Суді близько року та стало однією з обставин, що фігурували в конфлікті[11] між суддями Конституційного Суду. Положення про Секретаріат Конституційного Суду України було затверджено 11 квітня 2019 року Постановою 13-п/2019[12], існування якого передбачено Законом.
У 2018 році суттєво покращилася комунікаційна діяльність Конституційного Суду України. Були створені сторінки в соціальних мережах Фейсбук та Твіттер, затверджена Комунікаційна стратегія[13], збільшилася кількість контактів зі ЗМІ тощо. Окремо варто відмітити діяльність Секретаріату, яка полягає в тому, що ще до офіційного оприлюднення рішення КСУ на сайті можна отримати тезову інформацію щодо змісту такого рішення, що є надважливим для комунікації КСУ в умовах сучасного інформаційного простору. Така діяльність сприяла підвищенню довіри до Конституційного Суду України як інституції до загалом 23,2%. У грудні 2015 року показник становив лише 9,9%[14]. При продовженні активної діяльності в комунікаційному напрямку очікується збільшення поінформованості громадян про діяльність Конституційного Суду, що зможе стати передумовою для розуміння громадянами його ролі в суспільстві.
Таким чином, роль Конституційного Суду в частині захисту прав і свобод осіб збільшилася за рахунок введення інституту конституційної скарги. Загалом ми можемо прийти до наступних висновків:
- Внаслідок імплементації конституційних змін можливість захисту прав і свобод осіб Конституційним Судом зросла.
- Питання порядку формування складу Конституційного Суду та вироблення процедур призначення суддів, які б зменшували тиск на суддів КСУ, залишається відкритим.
Протягом 2018 року Верховна Рада недофінансувала діяльність Конституційного Суду, що є порушенням фінансових гарантій його незалежності.