«І як держава потребує принципу правонаступництва, щоб існувати в часі, так вона потребує й інтеграції, щоб існувати у просторі» Тімоті Снайдер[1]
Вступ. Можливо, однією з ключових характеристик функціонування демократичного порядку є здатність держави організовувати чесні та справедливі вибори, аби забезпечити кожному громадянину можливість реалізувати своє право голосу. Право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнських та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування гарантується статтею 38 Конституції України. Однією з основних форм реалізації цього права є участь громадян у виборах, які слугують механізмом формування представницьких органів влади. Попри те, що в науковій літературі виокремлюється значна кількість інших форм безпосередньої демократії (наприклад, народна законодавча ініціатива, мирні зібрання, петиції, відкликання обраної особи тощо)[2], саме вибори вирізняються серед них правовою природою, політичним значенням та наслідками для формування системи публічної влади.
Так, вибори є важливим механізмом впливу громадян на прийняття політичних рішень та на визначення основних пріоритетів державного розвитку. Водночас проведення виборів не має розглядатися як самоціль для демократичної держави. З цього погляду, Конституційний Суд України у Рішенні від 28.04.2009 No 8-рп/2009 зазначає, що «визначальне значення для функціонування демократичної держави, її республіканських засад має встановлений Основним Законом України порядок формування органів державної влади, зокрема періодичність їх обрання та призначення»[3]. Тому важливого значення набуває не лише регулярність виборчого процесу, а й забезпечення його відповідності загальновизнаним принципам виборчого права. Проблематика проведення виборів в Україні вже ставала предметом наукового аналізу в попередніх дослідженнях[4]. Водночас слід наголосити, що сьогодні проведення виборів в Україні ускладнене безпековими викликами та дією правового режиму воєнного стану, що унеможливлює їх організацію у передбачений законодавством порядок. Однак це не означає, що наукова та правотворча дискусія щодо вдосконалення виборчого законодавства має бути призупинена. Навпаки, вже сьогодні доцільно напрацьовувати ініціативи, спрямовані на вдосконалення виборчого процесу та його подальшу гармонізацію з європейськими демократичними стандартами в контексті євроінтеграційного курсу України. З огляду на це, метою цього дослідження є аналіз необхідних змін виборчого законодавства України задля узгодження зі стандартами Європейського Союзу.
Основний виклад. Примітно, що суспільні відносини, пов’язані з реалізацією представницької демократії, регулюються на конституційному рівні. Зокрема, відповідні правові норми закріплені у Розділі ІІІ Конституції України, що свідчить про їхню особливу значущість та перебування під посиленою правовою охороною. На конституційному рівні закріплюються й принципи виборчого права, зокрема положення статті 71 Конституції України визначають, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення. Такий підхід конституцієдавця ґрунтується на стандартах проведення демократичних виборів, які втілено у статті 21 Загальної декларації прав людини. Відповідно до якої кожна людина має право брати участь в управлінні своєю державою безпосередньо або через вільно обраних представників, має право рівного доступу до державної служби, а воля народу має бути основою влади уряду та виявлятися у періодичних і нефальсифікованих виборах, що проводяться на основі загального і рівного виборчого права шляхом таємного голосування або через інші рівнозначні процедури, які забезпечують свободу волевиявлення. Окрім того, європейські стандарти виборчого права закріплюються і в інших актах міжнародного права, як-от: Міжнародний пакт про громадянські та політичні права 1966 року (стаття 25), Копенгагенський документ 1990 року, Кодекс належної практики у виборчих справах Венеційської комісії 2002 року та інші. Аналіз положень цих актів свідчить, що вони формують систему принципів демократичних виборів, зокрема принципи загального, рівного, прямого і вільного виборчого права, таємності голосування, періодичності виборів, достовірності виборчого процесу та політичного плюралізму.
Стандарти проведення виборів в Європейському Союзі (далі також – ЄС) закріплені у положеннях установчих договорів ЄС, Хартії основних прав ЄС[5], Акті ЄС «Про вибори депутатів Європейського Парламенту шляхом загального прямого голосування» (із змінами та доповненнями)[6]. Положення цих актів щодо забезпечення реалізації виборчих прав громадян ЄС отримали подальший розвиток у Директиві Ради 93/109/ЄС від 6 грудня 1993 року та Директиві Ради 94/80/ЄС від 19 грудня 1994 року. Аналіз зазначених директив дає змогу виокремити не лише принципи загального, прямого виборчого права, вільного волевиявлення та періодичності проведення виборів, а й принцип недопущення подвійного голосування, який відповідає конституційному принципу рівного виборчого права. Принцип недопущення подвійного голосування передбачений у Директиві 93/109/ЄС[7], зокрема положення статті 9, передбачає обов’язок виборця декларувати відсутність факту голосування в іншій державі-члені ЄС задля запобігання випадкам, коли одна особа голосує двічі в кількох державах. Принцип рівності (недискримінації) виборчих прав отримав подальший розвиток у положеннях Директиви Ради 94/80/ЄС, яка регулює порядок реалізації права голосу та права балотуватися на муніципальних виборах громадянами ЄС, які проживають у державі-члені, громадянами якої вони не є. Таким чином, не допускається дискримінація виборчих прав на виборах до Європейського парламенту та місцевих виборах щодо громадян ЄС за ознаками місця проживання чи громадянства. Положення статті 3 Директиви Ради 94/80/ЄС визначає, що кожний громадянин Союзу має право голосувати і бути кандидатом на виборах до Європейського парламенту (принцип рівності виборчих прав громадян ЄС). Можливість участі громадян ЄС у державі проживання закріплена у статті 4 Директиви Ради 94/80/ЄС: громадяни ЄС, які постійно проживають у державі-члені, відмінній від держави свого громадянства, можуть брати участь у виборах до органів місцевого самоврядування на тих самих умовах, що й громадяни держави проживання, зокрема, вони мають право як голосувати, так і бути кандидатами[8]. До речі, аналогічні положення щодо забезпечення виборчих прав іноземців, які проживають на певній території понад встановлений законом період, містяться у рекомендаціях Венеційської комісії, викладених у Кодексі належної практики у виборчих справах[9].
Аналіз зазначених директив був висвітлений частково, у межах якого наголошено, що особливість відповідних положень полягає в наданні громадянам ЄС, які проживають у державі-члені, відмінній від їхньої держави громадянства, права брати участь у виборах до Європейського парламенту та місцевих виборах у державі проживання як виборці та кандидати на тих самих умовах, що й громадяни відповідної держави[10]. Водночас забезпечення реалізації цього права покладається на органи влади держав-членів, а не на інституції Європейського Союзу. Однак увагу варто зосередити на тому, що у Конституції України закладено інший підхід у питанні реалізації політичних прав. Власне йдеться про те, що політичні права (право обирати, право бути обраним, право брати участь в управлінні державними справами, свобода об’єднання у політичні партії та громадські організації) відповідно до положень статті 36, 38, 70 Конституції України належать виключно громадянам України. У науковій літературі поширеною є думка, що такий підхід втілює застарілі концепції конституціоналізму та певною мірою гальмує процеси євроінтеграції України[11]. З цього погляду, питання участі іноземців на місцевому рівні для України справді не є новим. Залишається відкритим питання ратифікації Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні, відповідно до якої стаття 6 гарантує кожному постійному мешканцю – іноземцю право голосувати та висувати свою кандидатуру на виборах до органів місцевого самоврядування, якщо він відповідає тим правовим вимогам, що пред’являються громадянам і, крім того, на законних підставах постійно проживає у відповідній державі протягом п’яти років, що передують виборам[12].
Натомість Ігор Заяць наголошує, що звична практика багатьох європейських держав щодо прав іноземців голосувати та висувати свою кандидатуру на виборах до органів місцевого самоврядування могла б стати пагубною для України. Інститут обрання іноземців до органів місцевого самоврядування міг би бути успішно використаний як інструмент «гібридної війни»[13]. Очевидно, що, здобувши незалежність, Україна обрала обережний підхід щодо реалізації виборчих прав іноземцями, зокрема на місцевому рівні. На моє переконання, такий підхід є цілком виправданим з погляду захисту конституційного ладу України та запобігання загрозам національній безпеці. Крім того, з погляду європейської та євроатлантичної інтеграції варто говорити не про іноземців загалом, а про права громадян держав-членів ЄС, які постійно проживають в Україні. Оскільки саме участь таких осіб у виборах на національному та місцевому рівнях регламентується відповідними європейськими директивами та потребує чіткого науково-правового осмислення для визначення меж реалізації ними виборчих прав в Україні.
Реалізація загального виборчого права на різних видах виборів в Україні регулюється, окрім норм Конституції України, Виборчим кодексом України (далі також – ВК України). Право голосу на виборах Президента України, народних депутатів України, місцевих виборах мають громадяни України, які на день проведення виборів досягли вісімнадцятирічного віку. Не мають права голосу громадяни, визнані судом недієздатними. Водночас громадяни України можуть реалізувати своє право голосу на місцевих виборах за умови, що вони належать до складу відповідної територіальної громади або проживають на відповідній території, яка визначається за їхньою виборчою адресою (стаття 7 ВК України)[14]. Таким чином, додатковою умовою участі у місцевих виборах є належність громадянина до відповідної територіальної громади. У статті 141 Конституції України таких осіб названо «жителями», тоді як у згаданій статті Виборчого кодексу України йдеться про «виборців». Відповідно до статті 140 Конституції України правом на здійснення місцевого самоврядування наділені саме жителі села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста. Враховуючи термінологічне різноманіття щодо визначення суб’єктів виборчих прав на місцевому рівні, у наукових дослідженнях[15] порушується питання, чи охоплюється вимога громадянства поняттями «виборці» та «жителі».
Щодо поняття «виборці», законодавством України визначено, що ними є громадяни України, які мають право голосу (частина 3 статті 7 ВК України). Щодо поняття «жителі», ні Конституція України, ні Виборчий кодекс прямо не визначають, чи охоплює воно виключно громадян України. У зв’язку з цим обґрунтованим є висновок Руслани Максакової, яка зазначає, що використання в Розділі XI Конституції України терміну «жителі» не свідчить про можливість участі у місцевих виборах іноземців чи осіб без громадянства, а вказує на те, що суб’єктами виборчих прав у відповідних виборах є громадяни України, які належать до складу (тобто є членами) відповідних територіальних громад[16]. Це означає, що вимога громадянства є обов’язковою для реалізації права голосу на місцевих виборах. Зрештою, варто зауважити, що право на місцеве самоврядування реалізується жителями не лише через участь у місцевих виборах, а й за допомогою ширшого кола інструментів участі в місцевому врядуванні, зокрема через подання місцевих петицій, звернень до органів місцевого самоврядування тощо. Останні ж належать ширшому колу осіб, ніж громадяни України.
Таким чином, право на участь у виборах належить виключно громадянам України, у зв’язку з цим питання внесення змін до Конституції України виходить на перший план. Окрім необхідності системного перегляду законодавства України у разі внесення змін до Конституції України, наявні також обмеження щодо можливості внесення таких змін сьогодні. Зокрема, в умовах воєнного стану зміни до Конституції України неможливі відповідно до частини 2 статті 157 Конституції України та статті 19 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Крім того, зміни до Розділу III «Вибори. Референдум» (стаття 70) мають бути затверджені всеукраїнським референдумом, який призначає Президент України (стаття 156 Конституції України), а проведення такого референдуму в умовах воєнного стану заборонено (статті 19 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» та статті 20 Закону України «Про всеукраїнський референдум»). Водночас витрати на підготовку та проведення референдуму здійснюються за рахунок державного бюджету (статті 64-65 Закону України «Про всеукраїнський референдум»), що створює додаткові організаційні та фінансові труднощі для реалізації відповідних конституційних змін. Зазначені обставини, своєю чергою, ускладнюють імплементацію Директиви 93/109/ЄС та Директиви 94/80/ЄС.
Попри окреслені проблеми, у наукових дискусіях обговорюється потреба внесення таких змін до Конституції України, а також питання, чи дійсно існує протиріччя між регулюванням виборчих прав громадян держав-членів ЄС та національним підходом до регулювання політичних прав, зокрема виборчих прав. Так, Михайло Савчин, аналізуючи конституційні засади європейської інтеграції в умовах війни, виокремлює два підходи щодо обов’язковості внесення змін до Конституції України. Перший підхід полягає у тому, що адаптація аналізованих положень актів ЄС потребує внесення змін до Конституції України, які неможливо провести в умовах воєнного стану. Як зауважує науковець, такий підхід у правознавстві називають ориджиналізмом або текстуалізмом, і він ґрунтується на переконанні, що юридичні норми та інститути визначаються виключно волею конституцієдавця та безпосередньо змістом конституційного тексту. Водночас зазначається, що є інший підхід, який спирається не на буквальне тлумачення Конституції, а на її так званий «дух». Суть цього підходу полягає в тому, що Преамбула Конституції України закріплює європейську ідентичність Українського народу та незворотність європейського й євроатлантичного курсу України, що, у свою чергу, передбачає позитивні зобов’язання органів публічної влади щодо реалізації цього курсу. Михайло Савчин підкреслює, що такий підхід надає органам влади ширшу свободу дій та наближає українську модель до італійської, на відміну від німецької чи французької[17].
Зміни до Преамбули Конституції України внесено 21 лютого 2019 року Законом «Про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору)»[18]. Крім Преамбули, згідно з цими змінами, окремі положення Конституції доповнено повноваженнями, спрямованими на реалізацію європейської інтеграції та забезпечення участі України в інститутах ЄС. Так, Верховна Рада України наділена повноваженнями щодо визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики й реалізації стратегічного курсу держави на членство в ЄС і НАТО (пункт 5 частини 1 статті 85 Конституції України). Президент України є гарантом реалізації цього курсу (стаття 102 Конституції України), а Кабінет Міністрів України забезпечує його практичне втілення (пункт 1-1 статті 116 Конституції України). Зважаючи на це, засадничі положення щодо делегування представників України до Європейського парламенту врегульовані Конституцією України імпліцитно[19]. У зв’язку з цим порядок обрання представників держави до Європейського парламенту, як громадянами України, так і громадянами держав-членів ЄС, які постійно проживають на території України, може бути врегульований законом. Відповідно, така регламентація не потребує внесення змін до Конституції України.
Вибір другого підходу щодо необов’язковості внесення змін до тексту Конституції України видається недостатньо обґрунтованим. Принаймні з огляду на те, що залишається відкритим питання реалізації виборчих прав громадян інших держав-членів ЄС на місцевому рівні. А також щодо виборів до Європарламенту, поза увагою залишається пасивне виборче право. Йдеться про громадян інших держав-членів ЄС, які постійно проживають в Україні та планують висувати свої кандидатури на цих виборах до Європарламенту. Водночас, виборча система пропорційного представництва на місцевих виборах передбачає проведення виборів органів місцевого самоврядування за пропорційною системою з відкритими списками місцевих організацій політичних партій (частина 2 статті 192 ВК України). У зв’язку з цим виникає потреба у внесенні змін до статті 36 Конституції України, яка встановлює, що право на об’єднання в політичні партії належить виключно громадянам України, а не іноземним громадянам держав-членів ЄС.
Адаптація законодавства України до правової системи Європейського Союзу здійснюється з метою досягнення відповідності acquis communautaire, зважаючи на критерії, що висуваються ЄС до держав-кандидатів. Як випливає з викладеного вище, внесення змін до Конституції України видається необхідним для забезпечення такого узгодження. Водночас питання вибору конкретних моделей реалізації виборчих прав громадян держав-членів ЄС залишається предметом внутрішнього регулювання, з урахуванням безпекових і правових умов, що діють в Україні. На нашу думку, питання, пов’язані з набуттям статусу держави-члена ЄС, доцільно врегулювати в окремому розділі Конституції України, який би закріплював загальні принципи європейської інтеграції, встановлював рамки участі України в інститутах ЄС та визначав конституційні рамки адаптації права ЄС. Більше того, держави-члени ЄС також застосовують різноманітні підходи забезпечення участі іноземців у місцевих виборах на національному і муніципальному рівнях. Так, у деяких країнах участь у муніципальних виборах можлива після попередньої реєстрації у виборчих списках, а право обіймати окремі керівні посади залишається лише за її громадянами (Бельгія). В інших державах право голосу та право балотуватися пов’язується з реєстрацією особи як резидента відповідного муніципалітету або автоматичним включенням до виборчих списків (Фінляндія, Швеція). Водночас окремі країни встановлюють додаткові умови, зокрема щодо строку проживання або наявності зв’язку з територіальною громадою, наприклад через володіння нерухомістю (Люксембург, Латвія). Більш обережний підхід застосовано в Польщі, де громадяни інших держав-членів ЄС можуть брати участь у муніципальних виборах за умови постійного проживання та включення до виборчого реєстру, однак із певними обмеженнями щодо доступу до окремих посад[20]. Можливість запровадження державами-членами певних обмежень щодо участі громадян інших держав-членів у місцевих виборах гарантується саме Директивою 94/80/ЄС[21]. Зокрема, стаття 5(3) Директиви дозволяє обмежити обіймання керівних посад в органах місцевого самоврядування лише своїми громадянами, а стаття 12 надає право встановлювати мінімальний строк проживання для надання права голосу або балотування у разі, якщо частка виборців-іноземців перевищує 20 % загального виборчого корпусу. Крім того, положеннями статті 288 Договору про функціонування Європейського Союзу передбачається, що директива є обов’язковою щодо результату, якого необхідно досягти, для кожної держави-члена, якій її адресовано, проте залишає національним органам влади вибір форми та засобів[22]. З огляду на це, конкретні форми та механізми реалізації виборчих прав громадян інших держав-членів ЄС варто запровадити, зокрема обмеживши право обіймати та балотуватися на посаду голови громади лише громадянами України.
Нині вже здійснюються кроки щодо вирішення питання забезпечення виборчих прав іноземних громадян держав-членів ЄС. Так, на Четвертій сесії Діалогу високого рівня щодо доброго демократичного врядування, яка відбулася 4 липня 2025 року, обговорювалися правові та інституційні передумови проведення демократичних виборів після завершення воєнного стану[23]. У рамках цих ініціатив запрацювала Робоча група з підготовки комплексних законодавчих пропозицій щодо організації та проведення виборів в умовах особливого періоду або у повоєнний період, утворена розпорядженням Голови Верховної Ради України від 22 грудня 2025 року No 1993. Однією з підгруп визначено напрям, присвячений виконанню міжнародних зобов’язань України у сфері виборів, зокрема, щодо адаптації національного законодавства до стандартів ЄС та забезпечення реалізації виборчих прав громадян держав-членів ЄС. Водночас слід зазначити, що питання виборчих прав іноземних громадян держав-членів Європейського Союзу не є пріоритетним для України, адже гостро стоять проблеми забезпечення участі у виборах передусім самих громадян України на виборах у повоєнний період, зокрема окремих категорій, таких як військовослужбовці, особи з інвалідністю, а також виборці, для яких стан здоров’я чи вік зумовлюють необхідність додаткових умов участі у виборах, а також громадян, які перебувають за межами території України.
Підсумовуючи, питання внесення змін до Конституції України у сфері виборчого права потребує комплексного підходу, що має обов’язково враховувати конституційні засади, закріплені в Преамбулі та Розділі I Конституції України. Особливу увагу слід приділити визначенню суб’єктів виборчого права. Аналіз європейського досвіду демонструє різні моделі участі іноземців у місцевих і європейських виборах. Ці моделі можуть слугувати орієнтиром для адаптації українського виборчого законодавства, забезпечуючи баланс між євроінтеграцією, гарантуванням національної безпеки та захистом конституційної ідентичності. Однак реалізація таких змін обмежена умовами правового режиму воєнного стану, тому системні проблеми, пов’язані з необхідністю внесення змін до Конституції України, можуть бути вирішені лише після припинення або скасування воєнного стану та на пізніших етапах приведення національного законодавства у відповідність до стандартів Європейського Союзу. Таким чином, оновлення українського виборчого законодавства має враховувати конституційні принципи, захищати національні інтереси та забезпечувати виконання зобов’язань України в рамках європейської та євроатлантичної інтеграції.