Постановка проблеми. Одним із найважливіших завдань України, яке вона виконує вже майже три десятки років, є входження до європейського правового простору шляхом інтеграції до Європейського Союзу. Однак набуття членства в ЄС наразі розглядається не лише як засіб удосконалення соціально-економічного та політико-правового розвитку України, підвищення добробуту її громадян, захисту їхніх прав та законних інтересів, але й як чинник екзистенційного виживання країни, показник її політико-правової та економічної спроможності виконувати міжнародні зобов’язання такого рівня та змісту. Окрім того, «з огляду на проблемну та суперечливу трансформацію зовнішнього курсу Вашингтона, ускладнення геополітичної ситуації у світі, особливого значення для України в умовах широкомасштабної війни набуває політична солідарність і воєнно-фінансова підтримка ЄС і країн Європи. Зростає стратегічна важливість набуття членства в Євросоюзі»[1]. Адже, як зазначено у статті 3 Лісабонського договору, метою Союзу є сприяння миру, його цінностям і добробуту його народів. Союз пропонує своїм громадянам зону свободи, безпеки та справедливості без внутрішніх кордонів, у якій забезпечується вільне пересування людей у поєднанні з відповідними заходами щодо контролю на зовнішніх кордонах, надання притулку, імміграції та боротьби зі злочинністю[2].
Розглядаючи євроінтеграцію як один із напрямів державної політики, що потребує правового забезпечення та створення відповідного правового режиму, який трансформує засади, зміст та основні напрями державного впливу, взаємодію з іншими суспільними інститутами, а також низку додаткових зобов’язань, обов’язкових для виконання, слід зазначити, що «відносини з ЄС не є лінійним процесом, вони містять здобутки і проблеми, «паузи» і суперечності, важливі домовленості і драматичні події. Образно кажучи, у відносинах Україна – ЄС віддзеркалювалися проблеми й особливості історичного розвитку зовнішньої та внутрішньої української політики»[3].
Не зупиняючись на детальному аналізі проблем виконання євроінтеграційних зобов’язань України, варто наголосити, що цей процес супроводжується й уповільнюється корумпованістю влади та постійною реорганізацією діяльності антикорупційних органів влади, неефективністю судочинства та ускладненим доступом до нього, неефективністю системи державного управління тощо. Наразі в умовах війни проведення євроінтеграційних реформ є надскладним завданням.
Стан опрацювання проблеми. Правові аспекти євроінтеграції наразі вже знайшли загальне висвітлення у межах теорії права, галузевих юридичних наук, міжнародного права та права ЄС. При цьому предметом дослідження переважно були питання поняття, сутності, змісту, етапів адаптації та гармонізації законодавства України з правом ЄС.
У вітчизняній правовій науці проблеми інтеграції України з ЄС досліджували представники як теорії права та держави, так і галузевих юридичних наук, а також міжнародного права. Серед них: Г. Анцелевич, О. Бакумов, Ю. Барабаш, І. Бережнюк, О. Білорус, С. Боротничек, І. Брацук, О. Гащицький, А. Гальчинський, М. Гнатовський, О. Головко, В. Денисов, І. Жовква, О. Задорожний, М. Козюбра, А. Колодій, В. Копійка, В. Костицький, О. Крупчан, А. Крусян, Л. Луць, Л. Матроні, О. Мережко, М. Микієвич, В. Муравйов, Н. Мушак, П. Отенко, Р. Петров, В. Посельський, А. Пухтецька, К. Смирнова, О. Стрєльцова, Л. Тимченко, М. Тонєв, В. Устименко, Л. Фалалєєва, В. Чайковська тощо.
У зарубіжній правовій доктрині окремі проблеми права ЄС та його реалізації (імплементації) стали предметом дослідження: Г. де Бурки, Д. Вейлера, Б. де Вітте, Ю. Габермаса, В. ван Гервена, М. Гердегена, Ф. Гофмейстера, Л. Ентіна, П. Крейга, П. Кептейна, М. Клес, Я. Комарека, Д. Ласока, К. Лінартса, Н. МакКорміка, С. Пречала, Ж. Стейнер, А. Татама, П. Темпл-Моріса, П. Хаберле, Т. Хартлі, Ж. Хенлона, А. Шайо, Д. Шейнга тощо.
Важливими для з’ясування сутності та змісту досліджуваного питання, тенденцій подальшого розвитку євроінтеграції в аспекті нових сучасних викликів є звіти Європейської комісії, резолюції Європарламенту, матеріали Національного координаційного центру імплементації Угоди про асоціацію, Національної ради реформ, різноманітні аналітичні матеріали, що підготовлені вітчизняними та зарубіжними інформаційними агенціями й аналітичними інституціями, серед яких: Центр Разумкова, Український інститут майбутнього, Інститут демократії імені Пилипа Орлика, Національний інститут стратегічних досліджень, Центр політико-правових реформ тощо.
Масштабність виконання євроінтеграційних завдань є своєрідним викликом для правової системи України, що вимагає значних зусиль від усіх органів влади. Тому важливим є чітке уявлення та розуміння природи, сутності та змісту виконання норм права як форми її реалізації уповноваженими органами влади щодо здійснення євроінтеграційних реформ.
Наявний науково-аналітичний доробок, динамічність права ЄС і законодавства України, суспільно-політичні й економічні трансформації свідчать про необхідність постійного комплексного та всебічного наукового супроводу, опрацювання й вивчення теоретичних і практичних засад виконання євроінтеграційних зобов’язань як складової імплементації права ЄС у національне законодавство та правового режиму євроінтеграції, що наразі не отримали належного теоретичного опрацювання і будуть метою нашого дослідження.
Виклад основного матеріалу. Організаційно-правові засади виконання. Відповідно до Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншого боку (далі – Угода про асоціацію), яка наразі є основним правовим актом для України у сфері євроінтеграції, передбачено політичну асоціацію та економічну інтеграцію України з Європейським Союзом, що залежатиме від прогресу в імплементації цієї Угоди, а також від досягнень України у забезпеченні поваги до спільних цінностей і прогресу в наближенні з ЄС у політичній, економічній та правовій сферах. Крім того, «сторони зобов’язуються: посилювати діалог, який ґрунтується на основних принципах солідарності, взаємної довіри, спільної відповідальності й партнерства, а також співробітництво з питань міграції, надання притулку та управління кордонами, використовуючи системний підхід та приділяючи увагу законній міграції та співробітництву в боротьбі з незаконною імміграцією, торгівлею людьми, а також ефективному виконанню положень Угоди про реадмісію; вести боротьбу з організованою злочинністю та легалізацією (відмиванням) коштів, зменшувати постачання та попит на незаконні наркотичні засоби і посилювати співробітництво в боротьбі з тероризмом; підтримувати транскордонне й міжрегіональне співробітництво; забезпечувати поступову адаптацію законодавства України до acquis ЄС відповідно до напрямів, визначених у цій Угоді, та забезпечувати ефективне виконання її положень»[4].
Угода є програмою й дороговказом українських реформ у різних секторах і галузях, а рівень її імплементації – індикатором ефективності євроінтеграційного курсу України. Угода є наймасштабнішим юридично обов’язковим двостороннім договором за всю історію відносин Україна-ЄС. Вона містить 486 статей, які згруповані у сім розділів, 44 додатки та три протоколи. Загалом імплементація Угоди передбачає виконання українською стороною майже 8000 заходів у межах понад 2000 завдань[5].
Однак, як наголошувалося, набуття членства в ЄС є складним і довготривалим процесом, який передбачає копітку працю із проведення комплексних і системних реформ у політичній, економічній та соціальній сферах, що насамперед вимагає приведення національного законодавства до стандартів ЄС шляхом виконання комплексу юридичних, інституційних та організаційних зобов’язань, визначених міжнародними угодами між ЄС та Україною, правом ЄС (acquis communautaire) для держав, що бажають набути статусу країни-члена ЄС, а також виконання норм національного законодавства, передусім Конституції України, в якій закріплено стратегічний курс держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі.
Конституціоналізація таких обов’язків держави означає, з одного боку, неможливість їх обійти чи ухилитися від їх виконання з боку органів державної влади, а також відповідальність за їх невиконання перед українським народом як суб’єктом установчої влади. Вагомий елемент такої відповідальності полягатиме і в узятті Україною на себе додаткових зобов’язань перед зарубіжними сторонами (зокрема, у сенсі додержання так званих Копенгагенських критеріїв членства в ЄС). З іншого боку, наявність таких обов’язків як загальних обов’язків державної влади, вочевидь, зумовлює необхідність їх належної конкретизації та планування такої державної політики, реалізація якої дала б змогу досягти поставленої мети – набуття державою повноправного членства в ЄС[6].
Від часу підписання та ратифікації Угоди (2014) на її виконання між Україною та ЄС було укладено низку важливих міжнародних договорів у торговельній, візовій, енергетичній та інших сферах, а також тривала адаптація законодавства. Серед останніх угод – приєднання до програм «Fiscalis», «Єдиний ринок», «Сполучення Європи» тощо.
30 грудня 2025 року Міжвідомча робоча група з питань забезпечення переговорного процесу про вступ України до ЄС та адаптації законодавства України до права ЄС попередньо затвердила проєкт Національної програми адаптації законодавства України до права Європейського Союзу (acquis ЄС). Це один із останніх програмних документів, які Україна розробляє та виконує з 2004 року. Водночас реалізація визначених у цій програмі завдань передбачає виконання державою взятих на себе зобов’язань у визначені строки та в певній послідовності із застосуванням усього правового інструментарію. Частина цих обов’язків реалізується шляхом правозастосування, однак значна їхня частина здійснюється саме у формі виконання норм права, яка є провідною та найефективнішою формою забезпечення зобов’язань, що вимагає осмислення її особливостей та чіткого розуміння її змісту, сутності та послідовності суб’єктами виконання – уповноваженими органами публічної влади.
У вітчизняній загальній теорії права розрізняють поняття виконання та реалізації норм права. Водночас виконання вважається однією із форм реалізації права, сутність якої полягає в обов’язковому здійсненні активної поведінки уповноваженим суб’єктом щодо втілення норм-зобов’язань у реальних суспільних відносинах. Така поведінка визначається імперативно, договірними нормами права, зокрема міжнародними договорами, або актами застосування норм права, утримання від якої тягне настання юридичної відповідальності і водночас спричиняє порушення функціональної цілісності існуючого правового режиму.
Слід наголосити, що для позначення процесу виконання міжнародних зобов’язань поряд з терміном «реалізація» у міжнародних актах використовуються також терміни «застосування»[7] норм міжнародного права. Ці поняття близькі одне до одного, хоча не зовсім тотожні. Так, термін «імплементація» (англ. implementation) означає виконання, здійснення міжнародно-правових та внутрішньодержавних норм для виконання міжнародно-правових зобов’язань, а також створення на міжнародному й внутрішньодержавному рівнях умов для такого здійснення[8], що передбачає як правотворчу, так і правореалізаційну діяльність.
У міжнародному праві використовуються й інші терміни, зокрема «здійснення чи виконання», «дотримання», «використання». Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969 року використовує ці терміни як рівнозначні.
Виконання як форма реалізації міжнародного права передбачає активну діяльність суб’єктів щодо здійснення норм. Виконання притаманне нормам, які передбачають конкретні обов’язки, пов’язані з певними діями (зобов’язальні норми)[9].
Відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Таким чином, міжнародні зобов’язання виконуються шляхом реалізації норм національного права, закріплених у законодавчих актах.
Питання конкретних законодавчих заходів, яких вживає держава для виконання свого міжнародного зобов’язання, виходить за межі міжнародно-правового регулювання і належить до компетенції держави, окрім випадків, коли необхідні заходи передбачені в самому міжнародно-правовому акті. Але реалізація норм міжнародного права – це не право, а обов’язок держав, гарантований Віденською конвенцією про право міжнародних договорів 1969 року, яка встановлює, що держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права для невиконання міжнародного договору (ст. 27)[10].
У праві ЄС імплементація законодавства ЄС – це інтерналізація правового акта ЄС у національні правові системи держав-членів за допомогою їхнього власного законодавства (концепція переважно пов’язана з директивами ЄС), але імплементація також може відбуватися на рівні ЄС через імплементаційні акти. Імплементація, інтерналізація, транспонування або впровадження законодавства ЄС у національне законодавство означає, що уряди повинні вжити національних заходів для дотримання вимог правового акта ЄС. Цей термін переважно пов’язаний з директивами ЄС, зміст яких має бути втілений у життя національними правилами; це може бути первинне чи вторинне законодавство (тобто нормативно-правові акти або законодавчі документи) або прості адміністративні заходи. Держава-член може вільно вирішувати, який тип найкращим чином досягне мети правового акта ЄС, якщо обраний тип є обов’язковим і застосовується без дискримінації[11].
Підставою імплементації є міжнародні угоди між ЄС та країною, що прагне бути його членом. Відповідні міжнародні договори та національне законодавство можна поділити на дві групи: до першої належать правові акти, що включають загальні засади євроінтеграції, а до другої – конкретні правові акти щодо приведення у відповідність правового регулювання у певній сфері суспільних відносин із вимогами та стандартами директив і регламентів ЄС, а також імплементаційних актів.
Імплементаційні акти – це тип правового інструменту ЄС, який забезпечує однакове застосування законодавства ЄС у державах-членах. Вони ухвалюються Європейською Комісією (або, в окремих випадках, іншими органами) і передбачають детальні правила та заходи, необхідні для імплементації обов’язкового законодавства ЄС, такого як регламенти або директиви. Згідно зі статтею 291 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС), імплементаційні акти використовуються тоді, коли "необхідні єдині умови для імплементації юридично обов’язкових актів Союзу." Наприклад, директива щодо екологічних стандартів може вимагати імплементаційного акта для визначення технічних критеріїв відповідності. Імплементаційні акти мають спільні ключові характеристики: технічний характер і обов’язковість виконання. Хоча первинне законодавство встановлює рамки, його вплив у реальному світі часто залежить від того, як воно реалізується. Моніторинг імплементаційних актів дає уявлення про технічні вимоги до відповідності, конкретні зобов’язання для підприємств і зацікавлених сторін, а також кінцеві строки та процедурні деталі[12].
З огляду на це євроінтеграційні реформи мають два напрями здійснення або формують дві умовні групи. Перша передбачає створення законодавчої основи, програмних документів і стратегій для гармонізації законодавства з acquis ЄС, а також визначення етапів такої гармонізації та органів держави, відповідальних за її здійснення. Такі реформи є технічним напрямом гармонізації законодавства та передбачають вирішення питань правотворчості, закріплення політичної волі держави й створення спеціальних концепцій для законодавчої роботи[13].
Відповідно, перша група визначає принципи і стандарти, а саме: поваги до прав і свобод людини; дотримання принципу верховенства права; недопущення дискримінації; забезпечення ефективних засобів правового захисту та інші, – обов’язкові для врахування й виконання у правотворчій та правозастосовній діяльності. Тобто, імплементуючи ці принципи у свою діяльність та закріплюючи їх нормативно, держава виконує відповідні зобов’язання.
Друга група реформ спрямована на виконання взятих державою зобов’язань щодо гармонізації різних галузей українського законодавства з правом ЄС відповідно до визначених Угодою про асоціацію між Україною та ЄС напрямів, національних програмних документів і стратегій[14].
Наприклад, виконуючи статтю ХХVII-В (пункт 4) Додатка до Угоди про асоціацію, Україна повинна скасувати положення національного законодавства або припинити внутрішні практики, що є несумісними з правом ЄС в енергетичному секторі, відповідно до переліку.
Гармонізація нормативно-правової бази з правилами і стандартами ЄС має позитивний ефект. Зокрема йдеться про впровадження європейських стандартів у сфері виробництва харчових продуктів, санітарних і фітосанітарних норм, забезпечення транспортної безпеки, встановлення екологічних вимог і проведення інших реформ. Протягом 2014-2017 років Україна скасувала 14475 застарілих стандартів[15].
Отже, створюється правовий режим євроінтеграції як особливе правове поле, що визначає порядок діяльності органів публічної влади та інших суб’єктів правореалізації. Він включає сукупність засобів, які впорядковують сферу виконання євроінтеграційних зобов’язань, а саме діяльність держави щодо приведення законодавства України у відповідність із правом ЄС. При цьому формуються відповідні галузеві правові режими (екологічний, митний, конкурентний тощо), узгоджені зі стандартами ЄС.
Інституційний аспект. Як відомо в теорії права, суб’єктами виконання норм права можуть бути як фізичні, так і юридичні особи, органи публічної влади, посадові особи, держава загалом. Специфіка євроінтеграційних зобов’язань передбачає наявність спеціально уповноваженого суб’єкта для їх забезпечення та виконання. Насамперед ідеться про державу як сторону відповідних міжнародних угод та її зобов’язання щодо гарантування виконання обов’язків шляхом здійснення необхідних заходів відповідно до своїх конституційних процедур і положень міжнародних договорів, які можуть виявитися необхідними для реалізації зазначених у договорі положень. Отже, державу необхідно вважати основним і первинним суб’єктом виконання євроінтеграційних зобов’язань, оскільки саме вона є стороною Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, несе міжнародну відповідальність за їх належне виконання та забезпечує імплементацію норм права ЄС у національну правову систему. Першочерговим у цьому процесі є забезпечення узгодження законодавства і юридичної практики з міжнародними зобов’язаннями.
При цьому слід мати на увазі, що держава не виступає окремим суб’єктом у внутрішньодержавних правовідносинах і реалізувати свої права й виконувати обов’язки може лише за допомогою спеціально створених публічних інститутів – державних органів і посадових осіб, які створюються особливим чином та наділені окремими державно-владними повноваженнями. Ці суб’єкти вступають у правовідносини від імені держави і виконують обов’язки, що належать державі[16]. Тобто в правовому режимі євроінтеграції держава функціонує як носій загального юридичного обов’язку, який конкретизується й деталізується через діяльність інших суб’єктів, а не як безпосередній виконавець кожної окремої дії. При цьому виконання євроінтеграційних зобов’язань не може бути зведене до діяльності одного суб’єкта, а постає як розподілений багаторівневий процес, структурований відповідно до функціональної логіки правового режиму євроінтеграції.
Тобто у внутрішньому правопорядку в межах правового режиму євроінтеграції такі зобов’язання трансформуються в юридичні обов’язки відповідних органів державної влади і посадових осіб, а норми договорів шляхом їх ратифікації стають частиною національного законодавства. При цьому ці суб’єкти діють не автономно, а в межах єдиного імперативно-координаційного механізму, зумовленого міжнародними зобов’язаннями держави.
Ці органи є безпосередніми виконавцями, від ефективності діяльності яких залежить реальна дієвість імплементації. Зокрема Парламент України забезпечує розроблення та ухвалення правових засад і механізмів євроінтеграції шляхом визначення й конституційного закріплення стратегічного курсу європейської інтеграції, ухвалення відповідних нормативно-правових актів для адаптації законодавства України до acquis ЄС, ратифікує міжнародні договори та здійснює парламентський контроль за імплементацією євроінтеграційних актів.
При цьому, на сьогодні поширеною є практика, коли всупереч висновкам Комітету Верховної Ради України з питань інтеграції України до ЄС, висновкам щодо відповідності певного законопроєкту конкретним положенням права ЄС та міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції, ухвалюються законодавчі акти, які не повною мірою ідентичні актам законодавства ЄС, закладаючи цим підґрунтя для колізій у правовому регулюванні певних груп суспільних відносин. Окрім того, необхідним є правове визначення прямої дії актів ЄС, зазначених у додатках до Угоди про асоціацію та закріплених в інших юридично визнаних Україною та/або ухвалених уповноваженими органами державної влади України документах. Це визначення необхідне у разі невжиття уповноваженими органами влади заходів, спрямованих на імплементацію актів ЄС у встановлені строки, або у разі виникнення колізії між актом ЄС і національним правовим актом, яким імплементовано норми акта ЄС[17].
Президент України реалізує євроінтеграційну політику у міжнародних і внутрішніх відносинах, зокрема й шляхом виконання Конституції України й відповідних нормативно-правових актів. Кабінет Міністрів України як ключовий інституційний суб’єкт імплементації організовує виконання Угоди про асоціацію, координує діяльність центральних органів виконавчої влади, розробляє та реалізує плани імплементації актів права ЄС. Міністерства, служби, агентства, інспекції виконують євроінтеграційні зобов’язання шляхом: розроблення підзаконних актів, застосування норм адаптованого законодавства, здійснення контролю, нагляду й правозастосування відповідно до стандартів ЄС тощо.
Важливим є виконання вимог права ЄС, імплементованого в національне право, у сфері здійснення судочинства, зокрема щодо забезпечення незалежності судової влади, створення механізмів запобігання втручанню в діяльність суду, забезпечення виконання судових рішень та відновлення порушених прав і свобод, а також виконання зобов’язань.
Окрім того, правові акти ЄС складають вагому частину доказової бази, на яку спирається Конституційний Суд України у процесі формування власної позиції та науково-правового обґрунтування висновків за підсумками розгляду відповідних справ. Національні судові органи мають можливості, встановлені процесуальним законодавством України, забезпечити безпосереднє виконання не лише норм Угоди про асоціацію, а й норм актів вторинного права ЄС, які чітко ідентифіковані у додатках до цієї Угоди[18].
Отже, на відміну від інших органів державної влади, судові органи виступають суб’єктами забезпечення, стабілізації й гарантування виконання євроінтеграційних зобов’язань шляхом: тлумачення й застосування національного законодавства відповідно до стандартів ЄС, які містяться в актах первинного та вторинного права ЄС; урахування практики Суду ЄС та ЄСПЛ; забезпечення ефективного судового захисту прав, визначених європейськими стандартами. При цьому виконання Угоди про асоціацію передбачає «визнання практики Суду ЄС як джерела національного права (ст. 24 Угоди), що корелюватиме з підходами у праві ЄС, як допоміжного джерела права ЄС»[19].
Беруть участь у виконанні євроінтеграційних зобов’язань і органи місцевого самоврядування шляхом реалізації норм права у сферах регіональної політики ЄС, надання адміністративних і соціальних послуг, дотримання стандартів публічного управління, прозорості й підзвітності тощо.
Для суб’єктів господарювання важливим є обов’язок забезпечення виконання європейських стандартів у сферах конкуренції, захисту споживачів, екології тощо. Саме ці суб’єкти реалізують європейські стандарти у господарській, трудовій, екологічній, фінансовій та інших сферах, є адресатами імперативних приписів, що походять з acquis та імплементовані в національне законодавство, і безпосередньо забезпечують ефективність режиму євроінтеграції. При цьому «євроінтеграція України відкриває нові можливості, але водночас вимагає змін у підходах до розвитку економіки. Важливо знайти баланс між здатністю українських компаній конкурувати на міжнародному ринку і їхньою готовністю працювати за підвищеними стандартами. Це змінює роль держави – вона повинна забезпечити чесні умови для бізнесу й створити ефективні інституції, від яких залежить успіх євроінтеграції. Вимоги європейського законодавства при цьому стають надзвичайно важливими, адже вступ до ЄС неможливий без узгодження українських правил і процедур з європейськими стандартами»[20].
Не залишаються осторонь євроінтеграційних процесів і інститути громадянського суспільства, окремі громадяни, беручи участь у громадському контролі за виконанням Угоди про асоціацію, особливо в аспекті реалізації європейських стандартів прав людини.
Отже, виходячи з основних положень теорії держави і права, теорії міжнародного права та права Європейського Союзу, серед суб’єктів виконання євроінтеграційних зобов’язань необхідно виокремити: державу – як первинного суб’єкта зобов’язання; органи публічної влади – як безпосередніх виконавців; судову владу – як гаранта; а фізичних та юридичних осіб, у тому числі суб’єктів господарювання, – як учасників фактичної реалізації стандартів ЄС.
Усі уповноважені на виконання положень Угоди про асоціацію суб’єкти повинні забезпечити на всіх етапах чіткі методологічні підходи до гармонізації на підставі вітчизняної та європейської правової доктрини, зокрема розроблення так званих «дорожніх карт», правових засад імплементації Угоди, інституційних спроможностей держави на різних рівнях, сприятливого легітимаційного (інформаційного й виховного) середовища, фінансово-організаційних ресурсів, системної співпраці з європейськими інституціями щодо надання інформації, виконання рекомендацій, участі у моніторингових механізмах тощо.
Інструменти та чинники забезпечення. Моніторинг виконання Україною Угоди про асоціацію безперечно свідчить про значний прогрес у її виконанні, однак констатує низку проблем, зумовлених різноманітними чинниками. Уникнути або принаймні мінімізувати ці проблеми вдалося б завдяки врахуванню чи запобіганню таким чинникам, а також застосуванню дієвих інструментів забезпечення виконання зобов’язань, зокрема політичної, юридичної та соціальної відповідальності.
Щодо чинників та умов варто наголосити, що правомірна діяльність органів державної влади передбачає обов’язок дотримуватися гармонізованого законодавства, насамперед у сфері державного управління. Зокрема, йдеться про забезпечення належного врядування через діяльність публічної влади відповідно до принципів верховенства права, законності, прозорості, підконтрольності та підзвітності, а також недопущення корупції, конфлікту інтересів і суб’єктивізму в прийнятті рішень тощо.
Особливого значення в цьому процесі набувають кадрові та освітні реформи. Знання англійської мови, підвищення професійного рівня державних службовців і розвиток управлінських навичок на місцевому рівні є необхідними для ефективного використання коштів ЄС та впровадження проєктів регіонального розвитку[21]. Важливо також, щоб гармонізовані з правом ЄС закони не лише ухвалювалися, а й ефективно діяли на практиці. В Україні, де досі відчуваються наслідки правового нігілізму – тобто звички нехтувати законами, – саме виконання нових норм може стати найскладнішим етапом і потребуватиме додаткових зусиль з боку державних інституцій[22].
Протягом новітньої історії, як зазначалося, реалізація Україною цієї Угоди відбувалася часом несистемно, епізодично та без логічної послідовності дій уповноважених суб’єктів. Відповідно, хоча критерії перевірки чинності правового стандарту є загальновизнаними, на практиці досить поширеним є підрив ефективності закону на рівні виконавчої влади, де закони реалізуються та забезпечуються через хронічне недофінансування ключових складових, необхідних для їхнього впровадження. Закон може покладати значні обов’язки на суб’єктів регулювання, водночас вибудовуючи систему, у якій кадрові та фінансові ресурси, необхідні для моніторингу, обробки інформації та реалізації норм, є критично недостатніми. Неналежне забезпечення базових витрат на реалізацію призводить до кадрового дефіциту в ключових компонентах системи, необхідних для її функціонування. Це проявляється на рівнях розслідувань, моніторингу, навчання, інспекцій та примусового виконання[23].
Окрім того, політичний вплив є поширеною стратегією підриву реалізації права. Відомий «залізний трикутник» між державними посадовцями, законодавцями, регуляторними органами та суб’єктами регулювання функціонує таким чином, що нівелює реалізацію закону не лише через послаблення регуляторних норм, а й через характер правозастосування та розмір (або відсутність) санкцій за порушення. Це відбувається через пряме втручання в конкретні ситуації, політичні внески, очікування працевлаштування регуляторного персоналу в прибуткових галузях регульованої індустрії, а також через призначення представників галузі на регуляторні посади, що забезпечує для них сприятливий режим. Розрив між нормою і реалізацією притаманний багатьом законам через їхні внутрішні вади. До них належать як недостатнє розуміння систем, які підлягають регулюванню, так і свідомий законодавчий та регуляторний саботаж, спрямований на позбавлення механізмів реалізації спроможності досягати цілей закону. Ця проблема загострюється на бюрократичному рівні, де ті самі стратегії застосовуються для послаблення регуляторних стандартів і правил, критично важливих для ефективності[24].
Отже, проблеми з виконанням завдань, визначених в Угоді про асоціацію, пояснюються багатьма чинниками. З одного боку, це внутрішні українські проблеми: низькі темпи соціально-економічного розвитку, недосконалість системи державного управління, низька ефективність боротьби з корупцією, повільність і суперечливість судової реформи. Крім того, варто згадати й специфічні чинники – стан координації органів влади на євроінтеграційному напрямку, ефективність планування та управління підприємствами тощо. Водночас Уряду доводиться доопрацьовувати невиконані попередніми роками завдання, зокрема ті, які мають довгостроковий характер. З іншого боку, на реалізацію Угоди впливають несприятливі зовнішні чинники: зростання геополітичної турбулентності у світі, тривала російська агресія, ускладнення ситуації на європейському континенті, небезпечні відцентрові процеси всередині ЄС тощо[25].
Окремим аспектом виконання єврозобов’язань є визначення меж та глибини гармонізації, оскільки «хоча українське законодавство загалом гармонізується з правом ЄС, це не означає повної уніфікації із законодавством інших країн. Важливо зберегти елементи національної ідентичності – норми, які захищають українську культуру, мову, традиції та інші важливі цінності, що відображають особливості українського державотворення. Водночас ці норми не повинні суперечити базовим європейським стандартам, які гарантують права і свободи громадян, забезпечують функціонування ринку та ефективний контроль з боку держави»[26]. Проте посилення впливу ЄС поступово наближує українське законодавство та практику його реалізації до єдиних європейських правил. У цьому процесі національні закони втрачають деякі особливості, натомість стають подібнішими до загальноєвропейської моделі. Це допоможе уникнути подвійних стандартів і забезпечити прозоре виконання законів та запровадження єврореформ в економіці, соціальній сфері та державному управлінні.
Щодо відповідальності зобов’язаних суб’єктів. У цьому аспекті принципово важливим є, що відповідно до Статті 476 Угоди про асоціацію виконання зобов’язань має ґрунтуватися на її добросовісному застосуванні, а спори вирішуються шляхом ухвалення Радою асоціації обов’язкового для виконання рішення.
Особливість відповідальності держави, зважаючи на зміст Угоди, яка передбачає політичну асоціацію та економічну інтеграцію, а не повноправне членство, полягає в її політичному та частково декларативному характері. Невиконання євроінтеграційних зобов’язань передбачає переважно політико-економічні, а не правові наслідки, оскільки результатом їхнього невиконання або неналежного виконання може бути затягування процесу набуття членства України в ЄС, припинення або призупинення фінансування з боку ЄС окремих програм інтеграції або взагалі припинення (денонсація чи вихід із договору) такого договору згідно із Законом України «Про міжнародні договори».
Зокрема, згідно зі Статтею 478 Угоди про асоціацію, у разі невиконання зобов’язань сторони проводять консультації, за результатами яких можуть бути передбачені певні заходи, що не можуть включати призупинення будь-яких прав чи обов’язків, передбачених положеннями цієї Угоди. Денонсація Угоди можлива лише в разі порушення іншою Стороною будь-якого з основних елементів цієї Угоди, визначених у статті 2 цієї Угоди, а саме: повага до демократичних принципів, прав людини та основоположних свобод (як визначено, зокрема, в Гельсінському заключному акті Наради з безпеки та співробітництва в Європі 1975 року та Паризькій хартії для нової Європи 1990 року, а також в інших відповідних документах щодо захисту прав людини, серед яких Загальна декларація прав людини ООН 1948 року та Конвенція Ради Європи про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року), а також повага до принципу верховенства права. Саме ці положення повинні формувати основу внутрішньої та зовнішньої політики Сторін і є основними елементами цієї Угоди. Забезпечення поваги до принципів суверенітету й територіальної цілісності, непорушності кордонів і незалежності, а також протидія поширенню зброї масового знищення, пов’язаних із нею матеріалів та засобів їх доставки також є основними елементами цієї Угоди[27].
За таких обставин строки виконання Угоди про асоціацію є дещо «розмитими». Зокрема, відповідно до Статті 481 Угоди, її укладено на необмежений строк. Сторони здійснюють всебічний огляд досягнення цілей цієї Угоди через п’ять років від дати набрання нею чинності, а також в будь-який інший час за взаємною згодою Сторін. Будь-яка Сторона може денонсувати цю Угоду шляхом надсилання повідомлення про це іншій Стороні. Дія цієї Угоди припиняється через шість місяців від дати отримання такого повідомлення. Таке формулювання, на наше переконання, не сприяє динамізму та прогресу виконання положень Угоди і свідчить швидше про далеку перспективу, ніж про завершення Україною взятих на себе зобов’язань. Окремим мотиваційним моментом, як зазначалося на початку, є правовий режим воєнного стану та складне геополітичне становище України, внаслідок чого Україна посилено працює над виконанням зобов’язань та відкриттям відповідних кластерів. Утім, робота триває і потребує ґрунтовного наукового, моніторингового, експертного та аналітичного супроводу, особливо якщо йдеться про другу складову Угоди про асоціацію – економічну, де йдеться не лише про стратегії та принципи, а й про чіткі зобов’язання, плани, індикатори та строки, порушення яких тягне за собою політико-економічну відповідальність.
Висновки. Природу, сутність та зміст правового режиму євроінтеграції доцільно розглядати як спеціальний правовий режим, який виник і формується в межах і на основі національного та наднаціонального правопорядків і має на меті гармонізацію права України з правом ЄС, набуття Україною членства в ЄС через масштабні внутрішні трансформації. Одним із ключових інструментів забезпечення цієї мети є виконання зобов’язань відповідно до Угоди про асоціацію, яке є формою виконання міжнародно-правових і конституційних обов’язків держави.
Цей процес має комплексний, багаторівневий і поетапний характер, у межах якого визначено суб’єктів, а саме: держава виступає первинним суб’єктом відповідальності; органи публічної влади – безпосередніми виконавцями; судова влада – гарантом; а приватні суб’єкти та громадянське суспільство – учасниками фактичної реалізації гармонізованого законодавства. Така модель має забезпечити системність і незворотність європейської інтеграції як правового процесу, виконання євроінтеграційних зобов’язань не як одноразової діяльності, а як комплексний процес функціонування спеціального правового режиму. Відповідно, взявши на себе додаткові обов’язки (поряд із раніше конституційно визначеними), держава також отримала додатковий обсяг юридичної відповідальності за виконання євроінтеграційних зобов’язань.
Передумовами ефективного виконання відповідних зобов’язань є: достатні ресурси – фінансові, кадрові та часові – для впровадження норм і процедур ЄС; послідовність та своєчасність виконання завдань; завершення воєнних дій та зосередження на стабілізаційних процесах в усіх сферах суспільних відносин, зокрема перерозподіл фінансів. Однією з головних проблем може стати надмірна бюрократія, корупція та непрофесіоналізм, які затягують реформи та знижують довіру суспільства до євроінтеграції. Важливим завданням є створення механізмів, які дозволяли б одночасно дотримуватися європейських стандартів і зберігати гнучкість у прийнятті рішень, що враховують українські реалії. Окрім того, ключовою передумовою успішності виконання єврозавдань є постійний діалог з інституціями ЄС, реальність їхніх намірів щодо членства України в ЄС, різноаспектна та консолідована підтримка й допомога цих інституцій загалом та окремих країн-членів зокрема.
Отже, дослідження організаційно-правових, інституційних та функціональних засад виконання Україною євроінтеграційних зобов’язань дає змогу стверджувати про необхідність подальшого розвитку теоретичних засад правового режиму євроінтеграції щодо: посилення інституціоналізації євроінтеграційної політики як довгострокової та внутрішньо узгодженої діяльності уповноважених суб’єктів; удосконалення організаційних, фінансових та кадрових умов євроінтеграції; визначення статусу актів права ЄС, прямо передбачених у додатках до Угоди про асоціацію, у національній правовій системі; посилення парламентського контролю за своєчасністю та якістю євроінтеграційного законодавства і можливістю моніторингу його реалізації; посилення відповідальності за невиконання єврозобов’язань тощо.