I. Вступ
Регіональна інтеграція в Латинській Америці досягла значного прогресу в останні десятиліття, а АС зарекомендувало себе як одна з найстабільніших основ для економічного та правового співробітництва[1]. У цьому контексті ССАС відіграє істотну роль в єдиному тлумаченні та застосуванні Картахенської угоди та її додаткових правових інструментів. Однак, на відміну від інших наднаціональних юрисдикцій, таких як СЄС, ССАС бракує внутрішнього механізму, що дозволяє проводити незалежний правовий аналіз до обговорення суддями. Ця відсутність обмежує систематизацію правових критеріїв, знижує послідовність у судовій практиці та впливає на прозорість судових обґрунтувань. Зіткнувшись із цією ситуацією, інститут Генерального адвоката СЄС постає як надихаючий приклад, оскільки він надає незалежні висновки у справах, привносячи ясність, послідовність та технічну глибину до процесу прийняття рішень. Європейський досвід показує, що таке втручання посилює єдність правового порядку, сприяє розвитку судової практики та зміцнює інституційну легітимність.
Ця стаття має на меті надати детальний аналіз інституту Генерального адвоката при СЄС, визначити його внесок у європейську судову практику та дослідити можливість його адаптації до контексту ССАС. Використовуючи порівняльний підхід та дослідження нормативної та процедурної здійсненності, вона прагне продемонструвати, як прийняття цього інституту могло б підвищити правову узгодженість, збільшити прозорість та підвищити технічну якість судових рішень ССАС. Для цього стаття поєднує доктринальний аналіз, огляд знакових справ СЄС та вивчення поточної правової бази АС, щоб запропонувати дорожню карту для впровадження інституту Генерального адвоката, включаючи критерії призначення, функції, термін повноважень та механізми поступової інтеграції до існуючої інституційної структури.
Крім того, це дослідження має на меті запропонувати орієнтовну основу, яка могла б надихнути на можливе перенесення цього інституту в інші наднаціональні судові системи, де його включення ще не розглядалося.
Ідея цієї статті виникла з академічного обміну з колишнім суддею ССАС, що відбувся в рамках заходу, організованого Інститутом порівняльного публічного та міжнародного права Макса Планка в Гейдельберзі (Німеччина). Під час тієї зустрічі автор запитав, чому інститут Генерального адвоката ще не був включений до цього наднаціонального суду, незважаючи на те, що він прямо передбачений у його засновницькому договорі. Пояснення, надане тоді – а саме, що кількість справ у ССАС була «обмеженою»[2] – було особливо вражаючим для автора, оскільки воно, здавалося, недооцінювало як численні функції, так і потенціал цього інституту. Роками пізніше, цей обмін відновив свою актуальність під час обговорення АС, що відбулося з двома Генеральними адвокатами СЄС, в рамках інституційної зустрічі в Люксембурзі, на якій було відзначено відсутність андського еквівалента. У цьому контексті, ця стаття розглядається як внесок, спрямований на поглиблення розуміння цього інституту, чия присутність нині стала суттєвою в наднаціональній судовій системі ЄС.
II. Генеральний адвокат при Суді Європейського Союзу
1. Правова основа
Інститут Генерального адвоката є однією з найунікальніших та найхарактерніших рис СЄС. Його правова основа міститься в статті 19 Договору про Європейський Союз (ДЄС), яка встановлює загальну роль СЄС як ґаранта єдиного тлумачення та застосування права ЄС, та у статті 252 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС), яка конкретно регулює його призначення та суттєві умови його статусу.
2. Статус, призначення та система ротації/постійного перебування на посаді
Згідно зі статтею 253 ДФЄС, Генеральні адвокати призначаються за спільною згодою урядів держав-членів на поновлюваний термін у шість років. Перед їх призначенням придатність кандидатів оцінюється колегією, передбаченою статтею 255 ДФЄС, що складається з колишніх членів СЄС та юристів з визнаною репутацією, яка надає висновок щодо здатності кожного кандидата виконувати обов’язки судді або Генерального адвоката. Ця процедура відображає інституційний баланс, характерний для європейської інтеграції: з одного боку, вона забезпечує пряму участь держав-членів у призначенні цих високих посадових осіб; з іншого боку, вона ґарантує, що після призначення, Генеральні адвокати користуються повною незалежністю у виконанні своїх обов’язків. На практиці деякі з них перепризначалися на кілька термінів поспіль, що дозволяло СЄС зберігати наступність та накопичений досвід.
На посаду мають право особи, чия незалежність не викликає сумнівів, і які або відповідають кваліфікації, необхідній для обіймання найвищих судових посад у своїх відповідних країнах, або є юристами з визнаною компетентністю.
Щодо призначення, організація Генеральних адвокатів поєднує систему постійних призначень з іншою системою ротаційних призначень. Наразі СЄС має одинадцять Генеральних адвокатів. З них п’ять постійно представляють держави-члени з найбільшою демографічною та політичною вагою[3], тоді як решта шість розподіляються між іншими державами-членами за допомогою механізму періодичної ротації. Ця система дозволяє узгодити інституційну стабільність, що випливає з безперервної присутності певних держав, з принципом рівності між іншими, забезпечуючи те, щоб усі країни мали, в різний час, можливість надати Генерального адвоката. Оскільки СЄС делегував певні повноваження своєму Загальному суду (юрисдикції першої інстанції) для розгляду запитів на попередні ухвали у конкретних справах, в рамках недавньої реформи судової системи, також було передбачено призначення трьох суддів цієї юрисдикції, які виконуватимуть функції Генеральних адвокатів, що підкреслює важливість цього інституту для розвитку судової практики[4].
Щодо їхнього статусу, ДФЄС прямо прирівнює Генеральних адвокатів до суддів СЄС з точки зору незалежності, імунітетів та обов’язків. Це означає, що вони не можуть отримувати інструкції від будь-якого уряду, установи чи сторони у провадженні, і що вони повинні зберігати таку ж безсторонність та об’єктивність, які вимагаються від суддів. Цей паралелізм не є простою формальною деталлю: він підкреслює, що Генеральні адвокати є не просто радниками чи допоміжними посадовими особами, а справжніми європейськими магістратами, наділеними власною інституційною місією. Відповідно, вони уповноважені втручатися в слухання[5] і ставити будь-які запитання, які вони вважають за необхідне для з’ясування правових та фактичних аспектів справи, так само, як суддя-доповідач або інші члени палати[6]. Вони також користуються тим самим протокольним рангом, що й судді, а так званий Перший Генеральний адвокат, який обирається кожні три роки своїми колегами – навіть посідає вищий ранг, ніж деякі судді з більшим стажем. У цьому контексті варто підкреслити, що Генеральні адвокати не беруть участі у виборах Голови СЄС, незважаючи на те, що є членами інституції, що посилює їхню незалежність та автономію від колегії суддів.
Перший Генеральний адвокат відповідає за розподіл поточних справ між членами колегії, враховуючи робоче навантаження кожного та забезпечуючи дотримання певних основних правил, таких як заборона Генеральним адвокатам брати участь у справах, пов’язаних з їхніми країнами походження, що могло б поставити під сумнів їхню безсторонність[7]. Слід зазначити, однак, що функція Першого Генерального адвоката не обмежується розподілом справ, але також включає конкретні процесуальні прерогативи, серед них повноваження пропонувати СЄС повторний розгляд справ, щодо яких немає апеляції, коли існує «серйозний ризик для єдності або узгодженості права Союзу», відповідно до статті 256(2) ДФЄС.
Включення інституту Генерального адвоката до самого ДФЄС має велике конституційне значення. Це не вторинна інновація, яка могла б бути створена за допомогою внутрішніх положень, а скоріше інтегральний елемент європейського судового устрою, задуманий з самого початку для забезпечення технічної якості та прозорості роботи суду. У цьому сенсі, присутність Генерального адвоката є визначальною рисою, що відрізняє СЄС від інших міжнародних судів, де судові обговорення зазвичай відбуваються виключно серед суддів без незалежного етапу попереднього розгляду.
3. Функції та процесуальна динаміка
Відповідно до статті 252 ДФЄС, СЄС «підтримується» Генеральними адвокатами, поняття, яке буде розглянуто більш детально у цій праці. Їхня головна місія полягає у наданні, у справах, доручених їм, письмових, публічних та обґрунтованих висновків, в яких вони проводять вичерпний правовий аналіз питань, порушених у спорі, та формулюють конкретну пропозицію щодо його вирішення[8]. До цих висновків застосовується специфічний лінгвістичний режим[9]. Хоча вони не є обов’язковими для СЄС, висновки Генерального адвоката виконують істотні функції, широко визнані як доктриною, так і судовою практикою, які можуть бути підсумовані наступним чином:
- Функція тлумачення та систематизації: Вони сприяють створенню, консолідації та уточненню правових принципів, що керують судовою практикою СЄС.
- Функція єдності та узгодженості: Вони забезпечують, щоб право ЄС застосовувалося однаково в усіх державах-членах, посилюючи послідовність європейського правового порядку.
- Функція прозорості та легітимності: Будучи публічними, висновки дозволяють юридичній спільноті та громадськості отримати доступ до обґрунтування, що супроводжує судові рішення, тим самим посилюючи демократичну легітимність СЄС.
- Функція процесуальної ефективності: Детальний технічний аналіз Генерального адвоката полегшує роботу суддів, дозволяючи їм розглядати справи з більшою швидкістю та ретельністю. Крім того, Генеральні адвокати заздалегідь консультуються при прийнятті важливих процесуальних рішень – таких як проведення слухання, запит роз’яснень від сторін або рішення про втручання третіх сторін – що підкреслює їхню центральну роль у внутрішній динаміці СЄС.
- Інноваційна функція: Генеральні адвокати часто передбачають нові правові рішення, досліджуючи інтерпретаційні шляхи, які іноді позначали поворотні моменти в еволюції права ЄС.
Процесуальна динаміка, що визначає роль Генерального адвоката, характеризується однією істотною рисою: їхнім виключенням з остаточного обговорення суддями. Після того, як їхні висновки були надані, їхня участь у процедурі формально завершується, ґарантуючи те, що їхній аналіз зберігає справді автономний та неупереджений характер.
Ця інституційна конструкція запобігає будь-якому можливому впливу внутрішніх дискусій СЄС на їхні погляди та ґарантує, що судовий орган отримує вигоду від «другого інституційного голосу», відмінного від голосу суддів.
Варто зазначити, що кожне обговорення починається з рішення палати про те, чи дотримуватися висновку Генерального адвоката[10], рішення, яке залежить від вагомості та обґрунтованості наведених міркувань[11]. Так само, генеральні адвокати не зобов’язані дотримуватися висновків своїх колег у пов’язаних справах при підготовці власних висновків, що дозволяє їм розвивати свої правові міркування незалежно. Ця незалежність збагачує судові дебати та дозволяє суддям розглядати альтернативні підходи перед ухваленням остаточного рішення.
Як правило, Генеральний адвокат виносить висновок у справах особливого значення або у тих, що порушують безпрецедентні правові питання[12]. У деяких випадках висновки можуть фокусуватися виключно на найскладніших аспектах справи, що розглядається СЄС (conclusions ciblées). Рішення про те, чи буде Генеральний адвокат втручатися, приймається на «загальному засіданні», органі, що складається з усіх членів СЄС (суддів та генеральних адвокатів), який вирішує як питання розподілу справи до конкретної палати, так і відповідні процесуальні питання, такі як проведення слухань або формулювання запитань до залучених сторін[13].
У минулому висновки Генерального адвоката зачитувалися повністю під час усного слухання, дозволяючи сторонам та присутній публіці почути безпосередньо повний зміст запропонованого правового аналізу.
Однак, з міркувань процесуальної економії та враховуючи великий обсяг справ, що розглядаються СЄС, ця практика поступово була замінена скороченим зачитуванням під час слухання. Наразі лише резолютивна частина висновку – тобто запропоноване Генеральним адвокатом рішення – зачитується вголос під час слухання[14]. Повний текст висновку публікується того ж дня на веб-сайті СЄС, забезпечуючи його доступність та зберігаючи прозорість процедури.
Емпіричні дослідження підтверджують, що у значному відсотку справ СЄС приймає повністю або частково висновки Генерального адвоката. Наукова література часто називає показник збіжності близько 80%[15], хоча встановити цілком точну цифру складно. Навіть у випадках, коли СЄС не дотримується їх, ці висновки набувають значної доктринальної та академічної цінності, оскільки вони часто цитуються у підручниках, коментарях до судової практики і навіть у подальших судових рішеннях. Часто, коли СЄС дотримується висновку Генерального адвоката, рішення прямо включає елементи обґрунтування, викладеного в ньому. І навпаки, коли Суд відхиляється від таких висновків, він рідко їх безпосередньо спростовує, а натомість будує своє обґрунтування самостійно.
4. Дотримання принципу належного процесу
Оскільки висновки Генерального адвоката становлять незалежний та необов’язковий погляд, призначений для керівництва СЄС у його інтерпретативній функції – і не мають прямих правових наслідків для процесуального становища сторін – вони не можуть бути предметом оскарження тими, хто не згоден з їхнім змістом. Будь-яка спроба оскаржити їх у цьому відношенні повинна бути визнана неприпустимою, що постійно підтверджується судовою практикою СЄС[16]. Тим не менш, сторони мають специфічний механізм для забезпечення свого права на захист: можливість вимагати поновлення усної стадії провадження, як це передбачено статтею 83 Регламенту СЄС. Таке поновлення є доречним, серед інших обставин, коли Генеральний адвокат у своїх висновках вводить нові елементи або розглядає питання, які не обговорювалися під час слухання. Таким чином, підтримується баланс між функціональною незалежністю Генерального адвоката та повагою до змагального принципу в європейському судовому процесі.
Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ), розташований у Страсбурзі, підтвердив сумісність інституту Генерального адвоката СЄС з ґарантіями належного процесу, закріпленими у статті 6 Європейської конвенції з прав людини (ЄКПЛ). У справі Emesa Sugar N.V. проти Нідерландів[17], ЄСПЛ постановив, що неможливість оскарження висновків Генерального адвоката не порушує змагального принципу, враховуючи, що такі висновки є необов’язковими, представляються на публічному слуханні та ґрунтуються на аргументах, раніше висунутих сторонами. Доповнюючи це, у справі Kress проти Франції[18] – хоча й посилаючись на commissaire du gouvernement перед Державною радою (Conseil d’État) – ЄСПЛ уточнив, що участь органу, який надає незалежний та невирішальний правовий аналіз, може бути сумісною зі справедливим судом, за умови, що забезпечуються прозорість та розділення функцій.
У справі Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. проти Нідерландів[19] ЄСПЛ додатково дослідив це питання і дійшов висновку, що неможливість відповідати на висновки Генерального адвоката до їх усного представлення не порушує змагального принципу. Це пояснюється тим, що Регламент СЄС передбачає компенсаційні механізми – такі як поновлення усної стадії, коли вводяться нові або вирішальні елементи – які забезпечують процесуальний баланс між сторонами. Таким чином, ЄСПЛ підтвердив, що судова система ЄС, включаючи інститут Генерального адвоката як «другий інституційний голос», пропонує рівень захисту, еквівалентний тому, який вимагається ЄКПЛ, і є повністю сумісною з європейською системою захисту прав людини.
Отже, Генеральний адвокат розглядається як неупереджений помічник СЄС, якому доручено доповнювати правові дебати та захищати загальні інтереси права ЄС, не беручи участі в судовому обговоренні. Тому відсутність права на відповідь на їхні висновки не підриває процесуальної справедливості, за умови, що сторони мають можливість повністю представити свої аргументи і що остаточне рішення приймається виключно незалежними та неупередженими суддями.
5. Кабінет Генерального адвоката
У СЄС так звані référendaires (помічники суддів або юридичні секретарі) є висококваліфікованими юристами, які входять до складу юридичного допоміжного персоналу, що надає допомогу як суддям, так і генеральним адвокатам. Їхня робота є важливою для забезпечення технічної обґрунтованості, внутрішньої узгодженості та чіткості правових міркувань, що виробляються СЄС. Кабінет кожного члена СЄС зазвичай складається з трьох до п’яти référendaires, які можуть походити з академічних кіл, національних або наднаціональних адміністрацій, приватної юридичної практики чи судової системи. Їхнє знайомство з різними національними правовими системами та володіння кількома офіційними мовами ЄС дозволяють їм ефективно працювати в міжнародному середовищі, де сходяться різні правові традиції. Враховуючи їхній високий рівень експертизи та досвіду, нерідко деякі référendaires, після років служби як юридичні радники, призначаються суддями або генеральними адвокатами СЄС, тим самим сприяючи безперервності та накопиченню інституційних знань у європейській судовій практиці[20].
У кабінетах генеральних адвокатів référendaires відіграють центральну роль у підготовці висновків – фундаментальних документів, у яких Генеральний адвокат незалежно та всебічно аналізує правові питання, порушені у кожній справі[21]. Їхня робота починається з поглиблених правових та доктринальних досліджень, включаючи огляд застосовного європейського законодавства, попередньої судової практики СЄС, а також, у багатьох випадках, порівняльного або міжнародного права, з метою надання додаткових позицій та ідентифікації рішень, апробованих в інших системах[22]. Цей етап забезпечує, що аргументи Генерального адвоката ретельно обґрунтовані, а кожна справа розташована в широких інтерпретативних рамках.
Згодом, référendaires співпрацюють у складанні висновків, забезпечуючи чіткість, послідовність та юридичну точність викладу. Вони логічно організовують аргументи, виділяють відповідні прецеденти та пропонують інтерпретативні структури, що полегшують розуміння як у СЄС, так і серед зовнішніх юристів-практиків. Вони також готують аналітичні записки та резюме, що інтегрують судову практику, нормативно-правову базу та можливі альтернативні лінії інтерпретації, надаючи всебічний огляд питання.
Référendaires також координують потік інформації в межах СЄС, підтримуючи зв’язок з командами суддів та адміністративними службами для забезпечення послідовного та узгодженого розгляду справ. Їхня участь ґарантує, що всі відповідні питання ідентифіковані та що правові аргументи ретельно обґрунтовані до того, як Генеральний адвокат сформулює свій остаточний висновок. Як юридичні радники, référendaires виконують спеціалізовану функцію технічної підтримки, беручи на себе відповідальність за попередній аналіз доручених їм справ та формулювання рекомендацій, які керують Генеральним адвокатом у виконанні його інституційної місії.
Хоча формальна відповідальність та підпис висновків належать Генеральному адвокату, робота référendaires є вирішальною для технічної якості, інтерпретативної узгодженості та чіткості документа. Завдяки їхній допомозі Генеральний адвокат може зосередитися на критичній оцінці, стратегічній орієнтації правових міркувань та формулюванні інноваційних рішень, тоді як référendaires забезпечують, щоб аргументація була систематичною, всебічною та юридично обґрунтованою. Отже, référendaires становлять оперативне ядро правової підтримки, що дозволяє Генеральному адвокату ефективно виконувати свої функції аналізу, інтерпретації та керівництва у розвитку судової практики СЄС.
6. Історична еволюція та вплив на судову практику
Походження інституту Генерального адвоката можна простежити до французької традиції commissaire du gouvernement, посадової особи Державної ради (Conseil d’État) , відповідальної за незалежне представлення правового аналізу адміністративних справ[23].
Незважаючи на те, що його назва може натякати, цей посадовець не представляв уряд; скоріше, він готував та публічно представляв незалежний висновок (conclusions), призначений для керівництва судовим рішенням. Ці висновки не були обов’язковими, але мали значний вплив, надаючи чіткості, систематизації та узгодженості правовим міркуванням. Надихаючись цією моделлю, розробники Паризького договору 1951 року ввели цей інститут до Суду справедливості Європейського об’єднання вугілля та сталі (ЄОВС), усвідомлюючи, що нова наднаціональна юрисдикція вимагає механізму, здатного забезпечити як інтерпретативну узгодженість, так і видимість його правових основ.
Хоча й натхненний інститутом, що походить з національної правової системи, європейський Генеральний адвокат з самого початку набув відмінних рис: він користується тим же статусом, що й судді, у питаннях незалежності та імунітету, і його місія зосереджена на сприянні розвитку автономного правового порядку ЄС. Таким чином, цей інститут є правовою трансплантацією, адаптованою до наднаціонального рівня, яка з часом стала незамінним елементом для технічної якості, легітимності та узгодженості юриспруденції СЄС. Понад сімдесят років діяльності в Суді дозволили Генеральному адвокату набути відмінних інституційних рис, які дозволяють чітко відрізняти цю посаду від її національного попередника.
Відповідно до широко прийнятої інтерпретації, інститут Генерального адвоката був задуманий для компенсації відсутності окремих думок у моделі СЄС[24]. Рішення не дозволяти окремі думки відповідало меті забезпечення єдності, узгодженості та авторитету новоствореного правового порядку Спільноти, уникаючи ризику того, що судова фрагментація може підірвати легітимність інституції. Цей вибір, однак, обмежив можливість публічного відображення різноманітності правових поглядів у Суді. У цьому контексті різні вчені зауважили, що Генеральний адвокат Генеральні адвокати значною мірою виконують замінну функцію щодо особливої думки[25]. Їхні висновки, представлені публічно та незалежно, відновлюють баланс, пропонуючи зовнішній прояв інтерпретаційного плюралізму без зменшення обов’язкової сили рішення. Таким чином, хоча вони не є особливими думками у буквальному сенсі, вони виступають їхнім функціональним еквівалентом, надаючи юридичній спільноті критичну та додаткову перспективу, яка рішуче сприяла розвитку європейської юриспруденції[26].
З часом цей інститут розвивався паралельно з самою європейською інтеграцією. У перші десятиліття кількість Генеральних адвокатів була невеликою, а їхнє втручання обмежувалося справами більшої складності або політичної актуальності. Проте, коли інтеграційна система розширила свої повноваження, а судовий орган отримував дедалі більше справ, участь Генеральних адвокатів стала більш узагальненою, а їхній статус консолідованим. Сьогодні, хоча не кожна справа вимагає висновку, коло питань, у які вони втручаються, охоплює такі різноманітні сфери, як економічні свободи, конкуренція, основні права, процесуальне право та зовнішні відносини ЄС.
Вплив Генеральних адвокатів на розвиток європейської судової практики був вирішальним. Кілька показових прикладів ілюструють цей момент:
У справі Rewe-Zentral AG (120/78, Cassis de Dijon) Генеральний адвокат Капоторти запровадив поняття «обов’язкових вимог», які могли виправдовувати національні обмеження торгівлі на спільному ринку. Його висновок дав Суду змогу встановити принцип взаємного визнання, ґарантуючи, що продукти, законно реалізовані в одній державі-члені, могли вільно циркулювати в інших, за винятком належним чином обґрунтованих випадків. Чіткість та систематизація обґрунтування Капоторти були майже повністю прийняті Судом ЄС, тим самим закріпивши фундаментальну інтерпретаційну основу для вільної торгівлі в межах ЄС[27].
У справі Keck and Mithouard (C-267/91 and C-268/91) Генеральний адвокат Ван Ґервен запропонував розрізняти поняття «умови продажу» та «вимоги до продукції», запобігаючи надто жорсткому застосуванню принципу вільного переміщення товарів. Суд прийняв це розрізнення, визначивши сферу застосування статті 34 ДФЄС та закріпивши доктрину, що регулює заходи, які впливають на маркетинг продукції, таким чином зберігаючи баланс між європейською інтеграцією та національною законодавчою автономією[28].
Справа Босмана (C-415/93) стала віхою в регулюванні професійного спорту. Генеральний адвокат Ленц стверджував, що правила трансферів футбольних гравців невиправдано обмежують вільне переміщення працівників. Його висновок детально описував, як спортивні контракти та національні обмеження несумісні з правом ЄС, і Суд ЄС повністю прийняв його обґрунтування, встановивши історичний прецедент, який трансформував регулювання професійного футболу в Європі[29].
У справі Promusicae (C-275/06) Генеральний адвокат Кокотт висловила думку, що директива про конфіденційність та електронні комунікації повинна тлумачитися як така, що не перешкоджає постачальникам інтернет-послуг розкривати особистість користувачів, які поширювали матеріали, захищені авторським правом. Суд дотримувався її висновку, встановивши баланс між захистом інтелектуальної власності та основними правами користувачів[30].
Висновок Генерального адвоката Руїса-Харабо Коломера у справі «Адвокати за світ» (C-303/05) становить доктринальне посилання для розуміння принципу взаємного визнання у кримінальних справах та сфери дії Європейського ордера на арешт (ЄОА). У своєму аналізі, Руїс-Харабо Коломер зазначив, що рамкова система ЄОА повністю сумісна з принципом законності у кримінальному праві та з основними правами, закріпленими в правовому порядку ЄС, підкреслюючи водночас, що скасування перевірки подвійної кримінальності для певних серйозних злочинів є законним вибором законодавчого органу ЄС, спрямованим на зміцнення взаємної довіри між державами-членами. Він також підкреслив , що ЄОА не підриває національного суверенітету, а функціонує в рамках простору свободи, безпеки та справедливості, в якому держави-члени прийняли високий ступінь судової співпраці. Цей висновок, багатий доктринальним змістом, ілюструє роль Генерального адвоката як ґаранта сумісності між інтеграційним поштовхом та захистом основних прав, сприяючи консолідації взаємної довіри як наріжного каменю європейського кримінального правосуддя[31].
У справі Viking Line (C-438/05) Генеральний адвокат Пойарес Мадуро створив ретельний баланс між свободою заснування та правом працівників на колективні дії. Його висновок був ключовим для прийняття Судом зваженого підходу, який визнав соціальні права сумісними з економічними свободами та надав конкретні критерії для оцінки подібних конфліктів у майбутньому[32].
Висновок Генерального адвоката Трстеняк у справі Domínguez (C-282/10) становить значний доктринальний внесок у розуміння горизонтальної дії основних прав у праві ЄС. Визначивши право на оплачувану щорічну відпустку як загальний принцип права ЄС, вона запропонувала його можливе застосування у спорах між приватними сторонами, застерігаючи водночас, що така застосовність повинна бути обмежена правами, визначеними з достатньою ясністю, точністю та безумовністю, щоб забезпечити правову визначеність. Цей підхід, що поєднує телеологічне та порівняльне обґрунтування із занепокоєнням щодо системної узгодженості та передбачуваності, підкреслює роль Генерального адвоката як ґаранта доктринальної узгодженості правового порядку ЄС та як рушійної сили його юриспруденційного розвитку[33].
Справа Google Spain (C-131/12) становить ще один показовий приклад. Генеральний адвокат Яаскінен підтримав впровадження «права на забуття», запропонувавши чіткі критерії того, коли пошукові системи повинні видаляти особисту інформацію. Суд дотримувався його висновку, встановивши правову та технічну основу, яка збалансувала свободу інформації та захист даних, рішуче вплинувши на прецедентне право в галузі конфіденційності в Інтернеті[34].
У справі Gauweiler (C-62/14) Генеральний адвокат Крус Вільялон дійшов висновку, що програма Європейського центрального банку з купівлі державного боргу, відома як Прямі монетарні операції (OMT), була сумісною з правом ЄС, за умови дотримання певних обмежень. Суд ЄС прийняв його висновок, підтвердивши законність OMT та зміцнивши автономію ЄЦБ у межах монетарної політики[35].
Нарешті, у справі Чеська Республіка проти Польщі (C-121/21) Генеральний адвокат Пікамяе дійшов висновку, що Польща порушила право ЄС, продовживши дозвіл на видобуток бурого вугілля без проведення оцінки впливу на довкілля та без належного повідомлення Чеської Республіки. Пікамяе підкреслив, що екологічна оцінка є важливою для забезпечення прозорості та надання сусіднім державам можливості реалізувати свої права на участь та захист. Його висновок підкреслює важливість транскордонної співпраці та дотримання екологічних стандартів ЄС у проєктах зі значними транскордонними наслідками[36].
Ці та багато інших справ показують, як Генеральні адвокати були справжніми архітекторами європейської юриспруденції. Часто їхні висновки запроваджували аргументи, які Суд ЄС не одразу прийняв, але які були враховані в подальших рішеннях або надихнули на законодавчі реформи. У цьому зв’язку юридична доктрина часто підкреслює, що Генеральні адвокати відіграють не лише технічну, а й творчу роль, спрямовуючи прогресивний розвиток права ЄС.
Досвід показує, що Генеральні адвокати не лише збагачують юридичне обґрунтування, але й надають Суду ЄС можливість досліджувати альтернативні інтерпретації, відкривати доктринальні дебати та проєктувати судову практику у майбутнє. Як зазначає доктрина, інституція Генерального адвоката зміцнює узгодженість, легітимність та інноваційний потенціал права ЄС, роблячи його відмінною рисою європейської судової моделі.
Отже, Генерального адвоката можна вважати ключовим інститутом: не частиною колегіального складу суддів, але й не зовнішнім спостерігачем. Вони займають проміжне становище, надаючи Суду ЄС неупереджений аналіз, який одночасно збагачує академічні та правові дебати за межами провадження[37]. Завдяки цій унікальності модель Генерального адвоката привернула увагу в інших наднаціональних та регіональних контекстах, спричинивши пропозиції щодо інституційного трансплантування.
7. Порівняння Генерального адвоката з іншими посадовими особами в національних судових системах
Для широкої громадськості, і навіть для фахівців, підготовлених у певних правових традиціях, призначення та роль Генерального адвоката Суду ЄС може виявитися незрозумілою. Це, безумовно, унікальний інститут у наднаціональному судовому ландшафті[38], функція якого, проте, може бути проаналізована у світлі інших національних та міжнародних діячів, що надають незалежні юридичні консультації та забезпечують послідовність у тлумаченні закону. Існують концептуально схожі інститути в різних правових системах, хоча неможливо визначити прецедент, який є точним попередником функції, виконуваної Європейським Генеральним адвокатом.
У Франції найближчим відповідником Генерального адвоката є колишній урядовий комісар (commissaire du gouvernement) Державної ради, чия функція регулюється Кодексом адміністративної юстиції (КАЮ).
Стаття L.7 покладає на нього завдання публічно та в повній незалежності представляти свої висновки щодо правових питань справ, які розглядаються ним, без участі в обговоренні. Стаття R.122-5 передбачає, що їхнє призначення здійснюється декретом, за поданням Міністра юстиції, і встановлює термін повноважень у десять років, який у виняткових випадках може бути продовжений на один рік, як ґарантію неупередженості та оновлення. Стаття R.123-24 також визначає його консультативну роль на засіданнях Державної ради у справах, що входять до його компетенції, підкреслюючи його технічну, а не вирішальну роль. Цей посадовець готує письмові та публічні висновки, які всебічно розглядають правові аспекти адміністративних спорів, не від імені уряду, а з метою направлення судового рішення. Щоб уникнути непорозумінь щодо ймовірного представництва уряду, його назва була змінена у 2009 році на поняття «публічний доповідач». Функціональна незалежність та публічність їхніх висновків стали прямим джерелом натхнення для створення інституції Генерального адвоката Суду ЄС, як зазначалося вище[39].
У Німеччині Представник громадських інтересів (Vertreter des öffentlichen Interesses) відіграє особливу роль в адміністративних справах. Їхнє втручання передбачено, наприклад, у § 35 Кодексу федерального адміністративного судочинства (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO), а також у галузевих положеннях, що регулюють певні процедури для захисту суспільних інтересів[40]. Основна роль цього представника полягає в забезпеченні того, щоб суди отримували спеціалізований правовий аналіз при обговоренні питань, що стосуються суспільних інтересів, особливо у складних або соціально значущих справах. Представник громадських інтересів (Vertreter des öffentlichen Interesses) діє незалежно від виконавчої влади та робить об’єктивні зауваження щодо правильного застосування закону, оцінюючи як факти, так і застосовне законодавство. На відміну від державного обвинувача, він не переслідує каральних інтересів і не представляє адміністрацію безпосередньо, а має на меті направляти суд для забезпечення послідовності та юридичної суворості у тлумаченні законодавства. Хоча його сфера дії є більш обмеженою та секторальною, ніж у Генерального адвоката Суду ЄС, він відіграє роль у забезпеченні ясності та передбачуваності судової аргументації, особливо в сферах високої технічної та регуляторної складності.
В Іспанії фіскали (прокурори), які виступають перед Верховним судом та Конституційним судом, виконують функції, концептуально порівнянні з функціями Генерального адвоката СЄС, видаючи незалежні висновки, що керують судовим рішенням та сприяють послідовності правової системи. Перед Верховним Судом їхня діяльність регулюється Органічним законом про судоустрій та Органічним статутом прокуратури, які встановлюють їхній обов’язок сприяти законності, захищати загальний інтерес – відповідно до статті 124 Конституції Іспанії – та забезпечувати правильне тлумачення норм, втручаючись у апеляції з питань права, кримінальні провадження конституційної значущості та конфлікти юрисдикції. Перед Конституційним Судом вони подають висновки щодо конституційних скарг, конфліктів юрисдикції та питань особливої конституційної значущості.
Хоча їхні висновки не є обов’язковими, вони надають вирішальні вказівки суду та сприяють гармонізації національної та європейської судової практики. Їхня робота також включає консультації з процедурних питань, таких як допуск апеляцій, визначення компетентної колегії або необхідність проведення публічних слухань, що зміцнює формальну послідовність проваджень. Коротко кажучи, іспанські прокурори виконують незалежну консультативну правову функцію, поєднуючи технічний аналіз та захист публічних інтересів, концептуально наближаючись до Генерального адвоката СЄС, хоча й у національних рамках та з урахуванням інституційної ієрархії Прокуратури, на відміну від повної функціональної автономії Європейського Генерального адвоката.
В Бельгії Касаційний суд підтримується parquet général, що складається з генерального прокурора, першого генерального адвоката та кількох генеральних адвокатів, повноваження яких детально викладені у статтях 142-151 Кодексу юстиції (Судового кодексу).
Ці судді, які є частиною Прокуратури, але користуються функціональною незалежністю, мають завдання забезпечувати правильне тлумачення закону, захист громадського порядку та збереження єдності судової практики. У апеляційних провадженнях генеральні адвокати подають письмові та усні висновки, аналізуючи порушені правові питання та пропонуючи суду рішення. Такі висновки не є обов’язковими, але мають значний переконливий вплив, оскільки вони надають комплексний та об’єктивний аналіз спору. Крім того, їхні висновки є публічними, що підвищує прозорість процесу та дозволяє юридичній спільноті знати обґрунтування рішень Вищого суду. Їхня роль значною мірою порівнянна з роллю генеральних адвокатів СЄС або з роллю французьких комісарів уряду, оскільки вони прагнуть забезпечити послідовність судової практики та однакове застосування закону по всій території. У цьому відношенні avocats généraux відіграють важливу роль у зміцненні правової визначеності та легітимності Касаційного суду як верховного ґаранта правильного застосування закону в Бельгії.
У Нідерландах Генеральний адвокат Державної ради виконує частково схожі функції. Його втручання зосереджено на наданні незалежних правових висновків (conclusies) у складних адміністративних провадженнях, особливо коли виникає питання права, що потребує розвитку судової практики або системного тлумачення.
Хоча їхні висновки не є обов’язковими, вони надають суду технічну та доктринальну перспективу, що сприяє якості та послідовності остаточного рішення. Нідерландське право (Wet op de Raad van State) та інституційна практика визначають їхні повноваження, підкреслюючи, що вони повинні діяти незалежно та об’єктивно, оцінюючи факти та застосовне право до того, як суд прийме своє рішення. Ці висновки часто містять порівняльні посилання на інші європейські юрисдикції, збагачуючи інтерпретативний підхід та сприяючи подальшій гармонізації в літературі.
В Італії Генеральний адвокат діє перед Касаційним судом як частина Генеральної прокуратури, виконуючи інституційну функцію виключно в інтересах закону. Його втручання полягає у наданні незалежних правових висновків у цивільних та кримінальних провадженнях, особливо у справах, що стосуються складних питань або питань інтерпретаційного значення. У цивільних справах ці висновки можуть мати форму письмових висновків (pareri), тоді як у кримінальних справах вони виражаються через усні аргументи в суді. Ці висновки та подання, які не є обов’язковими для суддів, сприяють однаковому тлумаченню закону та технічній послідовності судових рішень, особливо у провадженнях перед Об’єднаними палатами. На відміну від інших систем, Генеральні адвокати не беруть участі в адміністративних судах, таких як Регіональні адміністративні трибунали або Державна рада, які мають власні незалежні структури. Хоча немає конкретного органічного закону, що регулює Касаційний суд, роль Генерального адвоката визнана статтею 363 Цивільного процесуального кодексу Італії, яка передбачає, що Генеральний прокурор може втручатися «в інтересах закону», коли метою є не захист індивідуальних прав, а забезпечення правильного тлумачення правової системи. Цей правовий аналіз – публічний, обґрунтований та незалежний – зміцнює інституційну легітимність Суду та збагачує доктринальні дебати в італійській судовій системі.
У Сполучених Штатах Америки інститут, співставний з Генеральним адвокатом СЄС, – це Генеральний соліситор, діяльність якого регулюється головним чином статтями 505 та 511-518 Розділу 28 Кодексу США.
Призначений Президентом та затверджений Сенатом США, він представляє федеральний уряд перед Верховним судом та іноді перед апеляційними судами. Крім судових процесів, він консультує виконавчу владу щодо допустимості апеляцій та вирішує, які справи слід захищати, подаючи публічні та обґрунтовані висновки та усно захищаючи позицію уряду[41]. Хоча він є частиною виконавчої влади, його роль виходить за межі захисту уряду, діючи як технічний посібник з правового тлумачення, що має схожість з роллю Генерального адвоката СЄС, надаючи незалежний аналіз та сприяючи послідовності правового порядку.
Ці порівняння показують, що, хоча кожен інститут є частиною специфічного інституційного контексту, вони сходяться на двох істотних аспектах:
по-перше, надання незалежного правового аналізу, що направляє суддів;
по-друге, внесок у послідовність, легітимність та якість правової системи. У цьому відношенні Генеральний адвокат СЄС являє собою наднаціональний синтез цих традицій, адаптований до потреб судової системи, що прагне єдності тлумачення без відмови від множинності підходів[42].
III. Внесок Генерального адвоката до Суду Європейського Союзу
Роль Генерального адвоката не обмежується тим, щоб бути спостерігачем у процесі, але зробила вирішальний внесок у зміцнення та консолідацію судової системи ЄС. Їхній внесок виражається на різних рівнях – судової практики, інституційному та процесуальному – і був визнаний як науковими авторами, так і судовою практикою.
1. Функція тлумачення та систематизації
Перша роль, яку відіграє Генеральний адвокат, може бути описана як функція тлумачення та систематизації. Його висновки надають Суду послідовну інтерпретативну основу для уникнення часткових або ізольованих тлумачень права ЄС. З цією метою Генеральний адвокат інтегровано спирається на методи граматичного, систематичного та телеологічного тлумачення, водночас включаючи загальні принципи, законодавчу історію, усталену судову практику і навіть посилання на порівняльне або міжнародне право, де це доречно[43]. Обсяг цього завдання виходить за межі конкретної справи, оскільки він сприяє побудові правових категорій, критеріїв застосування та інтерпретаційних систем, що керують як європейськими суддями, так і національними суб’єктами правозастосування в майбутньому. Це зменшує невизначеність, посилює передбачуваність рішень та консолідує догматику права ЄС. Проте цю інтерпретаційну функцію слід тримати в чітких межах: вона не замінює судову нараду і не може призводити до теоретичного формулювання, що не пов’язане з законодавчим текстом та структурними принципами європейського правового порядку.
2. Функція єдності та послідовності
Другий вимір – це функція єдності та послідовності. Генеральний адвокат допомагає забезпечити послідовність судової практики СЄС як вертикально, тобто щодо основоположних принципів Союзу та попередньої судової практики, так і горизонтально, щодо гармонізації напрямків судової практики в різних галузях європейського права. У цьому відношенні Генеральний адвокат визначає спільні критерії, виявляє точки напруги між різними рішеннями та пропонує рішення практичної послідовності, які дозволяють зберегти послідовність системи в цілому. Безпосередній ефект полягає у зменшенні розбіжностей між національними правовими системами та підвищенні правової визначеності для фізичних осіб та адміністративних органів. Однак пошук єдності не повинен стати скам’янінням права, щоб судові інновації та адаптація до нових контекстів залишалися можливими.
3. Функція прозорості та легітимності
Третя роль – це прозорість та легітимність. Висновок Генерального адвоката, будучи публічним, обґрунтованим та доступним, робить видимим пояснювальний шлях, що веде до певного тлумачення. Це зміцнює підзвітність та заохочує прийняття судових рішень сторонами, національними суддями та громадською думкою[44]. Ця функція має педагогічний вимір, оскільки вона перетворює технічну складність європейського права на зрозумілі та структуровані аналізи, не відмовляючись від точності викладу правових позицій. Навіть показуючи відкинуті варіанти та критерії, що виправдовують певний інтерпретаційний вибір, висновки підвищують рівень простежуваності та зовнішнього контролю судового обґрунтування.
Ця прозорість сприяє легітимності СЄС, без того, щоб це означало, що висновки є обов’язковими або можуть бути оскаржені незалежно. На внутрішньому рівні поєднання доктринального, судового та порівняльного аналізу разом із чіткістю та точністю його висновку є вирішальним фактором, що дозволяє суддям СЄС впевнено сприймати правові обґрунтування Генерального адвоката, тим самим надаючи їхнім рішенням більш легітимну підтримку.
В деяких випадках СЄС може суттєво дотримуватися Висновку Генерального адвоката щодо результату спору, але може опустити деякі аргументи чи міркування, викладені в ньому. Це упущення може бути мотивоване низкою причин, таких як бажання обмежити ratio decidendi тим, що є строго необхідним для вирішення справи, намір уникнути obiter висловлювань з несуттєвих питань, або бажання зберегти певний ступінь інституційної розсудливості в політично чутливих сферах. За таких обставин Висновок Генерального адвоката набуває додаткової цінності для розуміння справи, надаючи більш широкий та систематичний виклад відповідних правових питань, дозволяючи правовим коментаторам та юристам-практикам реконструювати повний інтерпретативний контекст рішення[45].
4. Функція процесуальної ефективності
Четверта функція – це процесуальна ефективність. Генеральний адвокат не лише втручається у більш складні або юридично важливі справи, але й допомагає зосередити обговорення на вирішальних питаннях спору. Його висновки дозволяють виключити допоміжні аргументи, прояснити пункти обговорення та упорядковує питання, передані для попереднього рішення або для анулювання. Це оптимізує судові засоби захисту, скорочує час обговорення та покращує якість остаточного обґрунтування Суду ЄС. Навіть коли судді не повністю дотримуються Висновків, сам факт наявності ретельного аналізу можливих шляхів аргументації підвищує внутрішню ефективність процесу прийняття рішень.
Однак, ефективність не повинна досягатися за рахунок як змагальності, так і прав захисту, саме тому судова практика дозволяє поновлювати усну процедуру, якщо Генеральний адвокат розглядає у своєму Висновку питання, які не обговорювалися під час слухання.
Як зазначалося вище, Генеральний адвокат покликаний висловлюватися з процедурних питань особливої важливості, що посилює його роль як ґаранта належного відправлення правосуддя. Його повноваження включають надання Висновку щодо доцільності використання спрощених процедур вирішення, таких як прийняття рішень у порядку ухвали, у випадках, коли порушене правове питання вже було чітко та неодноразово врегульовано Судом ЄС. Цей сценарій відповідає доктрині acte clair, сформульованій Судом ЄС у справі CILFIT (283/81)[46], яка встановила критерії, за якими національний суд може утриматися від передачі питання для попереднього рішення. Ця доктрина була прийнята, з певними адаптаціями, TJCA, підкреслюючи методологічну конвергенцію між двома судовими системами. Крім того, Генеральний адвокат бере участь в оцінці виняткової допустимості апеляцій у сферах, де вже відбувся подвійний перегляд законності (радами з питань оскарження європейських агентств та Загальним судом), пропонуючи їх перегляд лише там, де це є суттєвим для збереження єдності та послідовності правового порядку ЄС. Таким чином, Генеральний адвокат є справжнім охоронцем законності та цілісності європейської правової системи.
5. Інноваційна роль
Нарешті, слід зазначити інноваційну роль Генерального адвоката. Оскільки їхні Висновки не є обов’язковими, вони стають простором методологічної свободи та пояснювального експериментування. Це дозволяє йому передбачати лінії розвитку судової практики, досліджувати нові правові категорії або інтегрувати елементи з різних галузей права ЄС у цілому. Інновації не призводять до створення законодавства ex nihilo , а до пропозицій щодо інтерпретаційних рішень, які Суд ЄС може прийняти, уточнити або навіть відхилити, але які завжди розширюють існуючий комплекс наративів. Роблячи це, Генеральний адвокат виступає як доктринальна лабораторія, яка живить здатність адаптувати право ЄС до постійно мінливих соціальних, економічних та технологічних контекстів, водночас сприяючи легітимності та стійкості наднаціональної правової системи.
Той факт, що Генеральний адвокат покликаний висловлюватися з нових правових питань, ставить його в центр процесу розвитку наднаціонального правопорядку, що тягне за собою суттєві виклики з інтелектуальної точки зору. Щоб впоратися з ними, Генеральний адвокат може використовувати метод порівняльного права, використовуючи свої знання національних правових систем, щоб запропонувати рішення проблем, які, хоча й є новими на рівні ЄС, вже були врегульовані законодавством держав-членів. Вносячи цей досвід у сферу права ЄС, Генеральний адвокат відіграє роль посередника між національними правовими традиціями та побудовою цілісного спільного правопорядку, таким чином допомагаючи збагатити тлумачення та посилити нормативну уніфікованість[47].
IV. Суд Спільноти Андійських Націй та Генеральний адвокат
1. Нормативне положення в Угоді Картахени та Статуті Суду
Угода Картахени 1969 року, як складова частина процесу андійської інтеграції, містить загальні положення щодо інституційної організації CAN та принципів, що регулюють створення її органів. До них належить положення про судову систему, покликану забезпечити правильне застосування андійського права та єдність його тлумачення. На виконання цього мандата Держави-члени у 1979 році прийняли Договір про створення TJCA, який діє з 1984 року, що регулює склад, повноваження та функціонування наднаціональної юрисдикції. Стаття 7 in fine цього правового інструменту уможливила для TJCA створення посади Генерального адвоката, залишивши Статуту визначення його чисельності та повноважень. Однак, коли Статут TJCA був прийнятий, це положення, очевидно, не було деталізоване, при цьому будь-які посилання на цей інститут були видалені.
Наразі, у чинній версії Договору про створення TJCA, кодифікованій Рішенням 472 Комісії CAN[48], саме Стаття 6 in fine передбачає таку можливість, яка далі розвивається у Статті 142 Статуту Суду Європейського Союзу, тепер міститься у Рішенні 500 Андійської Ради міністрів закордонних справ (CAMRE)[49], під назвою «Генеральний адвокат». З цього положення випливає, що «посада обіймається TJCA, коли цього вимагають функціональні та операційні потреби органу». Воно також передбачає, що «ця функція виконується кількістю посадових осіб, необхідних для інституційної діяльності, а повноваження та чисельність таких посадових осіб визначаються відповідно до Статті 6 Договору про створення TJCA». Однак, як зазначалося вище, на сьогоднішній день не було вжито жодних конкретних заходів для реалізації цих положень.
На відміну від того, що передбачено в TFEU щодо Суду ЄС, де Генеральні адвокати були інституціоналізовані як невід’ємна частина європейської судової моделі, дизайн, остаточно прийнятий на андійському рівні, був сформований як унітарна колегіальна структура, в якій судді повністю зосереджуються на обговоренні та складанні рішень.
Отже, положення, що міститься в первинному праві CAN, може розглядатися як латентна законодавча норма або, в академічних термінах, як «спляча норма», формальна чинність якої не призвела до ефективної імплементації у похідному законодавстві. Це відображає політичний та інституційний вибір на користь органічної спрощення TJCA на ранніх етапах її існування, хоча й з наслідком позбавлення системи інституту, який, з порівняльної точки зору, міг би сприяти посиленню інтерпретаційної узгодженості та легітимності андійської судової системи.
2. Історичні та політичні причини її неімплементації у Суді Спільноти Андійських Націй
Відсутність Генерального адвоката в TJCA може викликати здивування на перший погляд, враховуючи, що судова структура CAN була безпосередньо натхненна наднаціональною європейською моделлю. Як зазначали науковці, як інституційна структура, так і її функціонування та засоби правового захисту, передбачені в андійському правовому порядку – зокрема механізм попереднього рішення – знаходять своє посилання на досвід європейської інтеграції, хоча й адаптовані до особливостей регіональної ситуації[50]. У цьому відношенні Суд ЄС зарекомендував себе як еталонна модель для побудови наднаціонального правосуддя. Оскільки андійська правова система містила правові основи, які б дозволили включення Генерального адвоката, можна було очікувати, що це буде також відтворено на андійському рівні. Однак, як буде показано нижче, їхня відсутність зумовлена не регулятивною недбалістю, а свідомим інституційним дизайнерським рішенням, обумовленим історичними та політичними обставинами, які супроводжували судову систему CAN.
По-перше, захист національного суверенітету був наскрізним елементом, що рішуче вплинув на конфігурацію TJCA[51]. Протягом 1970-х та 1980-х років держави-члени CAN перебували у внутрішніх процесах демократичної консолідації та переосмислення своїх державних інституцій. У цьому контексті спостерігалася помітна неохота до створення наднаціональних органів, які могли б обмежити законодавчу або судову автономію держав. Створення Генерального адвоката, з повноваженнями видавати незалежні та публічні Висновки, здатні впливати на тлумачення андійського права, було б сприйнято як надмірну наднаціональність, несумісну з політичною волею урядів зберігати жорсткий контроль над процесом інтеграції.
По-друге, економічний та комерційний ухил андійського проєкту також пояснює неімплементацію цієї інституції [52]. Угода Картахени, підписана у 1969 році, пріоритетом ставила створення спільного ринку, координацію тарифної політики та сприяння виробничій інтеграції. Судова функція була розроблена в інструментальному плані, тобто як технічний механізм, спрямований на вирішення спорів, що виникають із застосування економічних та торговельних правил. У цьому контексті не вважалося за необхідне впроваджувати додатковий дорадчий орган для посилення інтерпретаційного або догматичного виміру андійського права. На відміну від європейського досвіду – де інтеграція мала сильний політичний та правовий компонент з самого початку – в андійському регіоні переважав прагматичний та обмежений погляд на роль TJCA.
По-третє, бюджетні та адміністративні обмеження відіграли ключову роль[53]. Створення інституції, подібної до Генерального адвоката, вимагало б не тільки виділення додаткових фінансових ресурсів для його винагороди та робочої групи, але й створення допоміжних структур для підготовки юридичних Висновків. В умовах, коли сама TJCA страждала від логістичних обмежень і значною мірою залежала від внесків держав-членів, додавання нових органів було виключено як фінансово нездійсненне.
По-четверте, латиноамериканська процесуальна традиція допомогла сформувати це виключення. На відміну від французького права або англосаксонських систем, де існують інституції, такі як commissaire du gouvernement або Генеральний соліситор, практика включення незалежних офіційних Висновків до судових проваджень не була відома в більшості андійських країн. Судова функція традиційно розумілася як виняткова монополія суддів, тоді як Прокуратура відіграє іншу роль, спрямовану на захист загальних інтересів у кримінальних або конституційних справах, але не на формулювання консультативних Висновків в адміністративних чи економічних справах. Ця правова спадщина посилила уявлення про те, що інституція Генерального адвоката не пов’язана і важко узгоджується з процесуальною культурою регіону.
Нарешті, слід звернути увагу на політичну динаміку CAN у 1990-х роках, коли обговорювалася реформа її інституційної структури після створення Світової організації торгівлі та інституційного оформлення МЕРКОСУР[54]. Протягом цього періоду зусилля держав-членів були спрямовані на послаблення та адаптацію інтеграційних правил з метою сприяння економічній відкритості, при цьому ініціативи, спрямовані на посилення судового виміру, були вторинними. Хоча пропозиції щодо доцільності запровадження Генерального адвоката вже розглядалися в академічній доктрині, вони так і не призвели до політичного консенсусу серед урядів, які продовжували розглядати TJCA як суто технічний орган, а не як актора з доктринальною або інтерпретативною проекцією.
Отже, поєднання цих факторів – опір передачі суверенітету, пріоритет економічного виміру над правовим, бюджетні обмеження, регіональна процесуальна традиція та відсутність політичної волі в процесах інституційної реформи – пояснює, чому інституція Генерального адвоката не була імплементована в андійській судовій системі, незважаючи на те, що європейська модель пропонувала добре встановлений еталон з 1950-х років[55].
3. Інституційні та політичні виклики імплементації
Включення Генерального адвоката до TJCA є значною структурною та функціональною зміною, що виходить за рамки звичайної законодавчої поправки. Вона спрямована на посилення узгодженості та якості андійського права шляхом надання незалежного юридичного консультативного механізму для доповнення колегіального обговорення суддів. Досвід Суду ЄС показує, що наявність Генерального адвоката може зробити вирішальний внесок у систематизації критеріїв тлумачення, прозорості в юридичній аргументації та консолідації нормативної уніфікованості.
Однак створення цієї інституції тягне за собою політичні та інституційні виклики. По-перше, це вимагає консенсусу держав-членів CAN, які повинні узгодити критерії призначення, кількість посад та термін повноважень. Кожна країна може мати різне сприйняття доцільності цієї інституції, і політичні переговори будуть інструментальними у забезпеченні формального прийняття та сприйнятої незалежності майбутніх Генеральних адвокатів.
Впровадження також тягне за собою значні бюджетні та адміністративні вимоги. Необхідно виділити ресурси на винагороду Генеральних адвокатів, набір допоміжного персоналу, адміністративну інфраструктуру, навчальні програми та системи для поширення їхніх висновків. Фінансова стійкість має бути забезпечена без шкоди для функціонування TJCA або інших інституційних органів CAN.
Ще одним ключовим викликом є процедурна та організаційна адаптація. Включення Генерального адвоката вимагає внесення змін до внутрішніх протоколів TJCA, включаючи розподіл справ, визначення етапів обговорення, взаємодію з суддями та структурування висновку. Важливо, щоб ця інституція не уповільнювала провадження або не створювала конфліктів юрисдикції, а радше функціонувала як технічне та спеціалізоване доповнення, що збагачує судову роботу.
Інституційне та культурне прийняття цієї інституції також є важливим.
Судді, адвокати, сторони та правники повинні розуміти, що Генеральний адвокат не замінює судових нарад, а надає попередній незалежний аналіз, який посилює правову узгодженість та передбачуваність. Це вимагає інституційного навчання та підвищення обізнаності, а також механізмів поширення для забезпечення того, щоб його висновки були відомі та цінувалися Андійською правовою спільнотою.
Так зване «Андійське перепроєктування», що розуміється як процес інституційної модернізації CAN, спрямований на раціоналізацію її правової системи, оптимізацію функціонування її органів та посилення ефективності інтеграційної системи, забезпечує особливо сприятливі рамки для створення Андійського Генерального адвоката.
4. Шлях законодавчого впровадження
Нормативна процедура включення Генерального адвоката до TJCA прямо передбачена статтею 6 її Договору про заснування. Відповідно до цього положення, CAMRE, за консультацією з TJCA, може змінити кількість суддів та створити посаду Генерального адвоката, визначивши кількість та повноваження, що мають бути встановлені для цієї мети у Статуті TJCA. Таким чином, це положення встановлює формальний та консенсусний механізм для запровадження цієї інституції, забезпечуючи як участь TJCA, так і політичне схвалення держав-членів.
У цьому контексті особливо важливо, що процедура створення посади зазнала суттєвої модифікації[56]. У своїй первісній версії (колишня стаття 7 in fine) було встановлено, що TJCA подаватиме «запит», тобто реалізовуватиме власну ініціативу, яка мала бути ратифікована Комісією Картахенської угоди шляхом «одноголосного рішення». Відповідно до поточної версії (стаття 6 in fine), однак, рішення ухвалює CAMRE після «консультації» з TJCA. Хоча поточне формулювання допускає різні тлумачення, схоже, що TJCA було позбавлене права ініціативи, спочатку наданого йому під час його створення. Якби це тлумачення було правильним, TJCA було б відведене пасивна роль, залежна від волі CAMRE для втілення інституції Генерального адвоката.
Проте тлумачення, яке повністю виключає ініціативу TJCA, було б несумісним з інтересами Андійської інтеграції. Дійсно, стаття 142 чинного Статуту передбачає, що посада Генерального адвоката «заповнюється TJCA у той час, коли функціональні та операційні потреби органу цього вимагають», що свідчить про те, що судова ініціатива продовжує відігравати важливу роль в активації цього механізму. У цьому сенсі здається розумним стверджувати, що жоден інший орган CAN не перебуває у кращій позиції, ніж сам TJCA, для точного визначення того, коли такі потреби виправдовують створення посади Генерального адвоката[57].
На виконання цього мандата перший шлях для впровадження полягає у внесенні змін до Статуту TJCA, що наразі міститься у вищезгаданому Рішенні 500 CAMRE. Ця нормативна реформа повинна визначати суттєві аспекти, такі як кількість Генеральних адвокатів, критерії призначення, необхідний рівень юридичного досвіду, термін повноважень та механізми поновлення. Так само, Статут повинен чітко визначати функції та компетенції Генерального адвоката, забезпечуючи функціональну незалежність та доповнювальну роль у рамках процедури, без втручання в обговорення суддів.
Паралельно буде необхідно розробити внутрішні регламенти або спеціальні процесуальні правила, що регулюють практичну діяльність Генеральних адвокатів. Це включає розподіл справ – надання пріоритету тим, що мають особливу складність або правове значення – підготовку письмових, публічних та обґрунтованих висновків; взаємодію з суддями під час стадії нарад; та систематичну публікацію їхніх висновків для забезпечення прозорості та служіння керівництвом з тлумачення для юристів-практиків та науковців.
Для сприяння інституційному прийняттю впровадження може здійснюватися поступово або через пілотну програму, спочатку призначаючи одного чи двох Генеральних адвокатів для окремих справ. Ця фаза дозволить оцінити вплив цієї інституції на узгодженість та якість судової практики, скоригувати внутрішні процедури та сформувати прецеденти щодо відносин між суддями та Генеральними адвокатами до остаточного впровадження.
Нарешті, включення цієї інституції вимагає консенсусу та координації між державами-членами, які повинні узгодити критерії відбору, ротації та справедливого представництва. Система ротації серед держав-членів забезпечила б участь усіх країн у призначенні Генеральних адвокатів, зміцнюючи легітимність посади та ґарантуючи плюралізм правових перспектив у тлумаченні Андійського права. Так само, було б доцільно започаткувати навчальні та поширювальні програми, щоб судді, адвокати та науковці повністю розуміли роль Генерального адвоката та користувалися їхніми висновками. Публікація таких висновків сприятиме прозорості, однаковості тлумачення та технічній якості судової практики TJCA.
5. Критерії призначення, обов’язки та термін повноважень майбутнього Андійського Генерального адвоката
З інституційної точки зору, механізм призначення майбутнього Андійського Генерального адвоката повинен ґарантувати як демократичну легітимність, так і функціональну незалежність цієї інституції. Тому пропонується, щоб він призначався одноголосно CAMRE, міжурядовим органом, що представляє держави-члени, на основі кандидатур, поданих самими урядами або самим TJCA. Така процедура збалансувала б політичний контроль із судовою автономією, водночас дозволивши запровадити стандарти прозорості, такі як публікація номінацій та можливість для академії надавати необов’язкові коментарі.
Щодо функцій, Генеральний адвокат мав би видавати обґрунтовані висновки у всіх попередніх рішеннях, позовах про анулювання та провадженнях про порушення, надаючи TJCA неупереджений та всебічний аналіз спірних правових питань. Однак його роль не обмежувалася б процедурною допомогою: він міг би також рекомендувати перегляд судової практики у випадках суперечностей, пропонувати проведення публічних слухань у справах особливої важливості та виступати каталізатором для доктринального діалогу між Андійським правом та іншими інтеграційними системами. Таким чином, це зміцнило б його профіль як ґаранта послідовності та систематичної еволюції судової практики.
Щодо тривалості терміну повноважень, період у шість років, з можливістю одноразового поновлення, видається найбільш доцільним балансом між інституційною безперервністю та академічним оновленням. Цей термін збігається з тим, що передбачений для суддів TJCA у статті 8 її засновницького договору. Занадто короткі мандати могли б обмежити здатність Генерального адвоката впливати на консолідацію ліній судової практики, тоді як необмежені поновлення могли б створити ризик «інституційного захоплення».
Обмеження однією переобраною каденцією ґарантує, що посада зберігає незалежність та динамізм, уникаючи надмірної персоналізації.
Також рекомендується, щоб усунення Генерального адвоката було можливим лише за явну некомпетентність або серйозний проступок, відповідно до підстав, передбачених статтею 11, та процедури, викладеної у статті 12 Статуту TJCA, з метою збереження автономії його функції та захисту від можливого політичного тиску.
6. Потенційні внески, які Генеральний адвокат міг би зробити до Суду справедливості Андійського співтовариства
Враховуючи поточний стан права CAN, зокрема наявність солідного корпусу усталеної судової практики та багатство тлумачень для попереднього рішення, включення концепції Генерального адвоката могло б генерувати значний правовий, інституційний та академічний матеріал. По-перше, з інтерпретаційної та систематизуючої перспективи, Генеральний адвокат надаватиме детальні, обґрунтовані та аргументовані висновки, що включають загальні принципи Андійського права, відповідні прецеденти та, за необхідності, посилання на порівняльне право. Такий підхід зменшить інтерпретаційну фрагментацію та надасть суддям і правникам узгоджені рамки для вирішення складних справ, тим самим підвищуючи передбачуваність та правову визначеність у рамках системи Співтовариства.
Крім того, з точки зору єдності та узгодженості правового порядку, Генеральний адвокат міг би виступати ґарантом гармонізації критеріїв, сприяючи уніфікованому тлумаченню Андійського права між різними державами-членами. Ця функція є особливо актуальною, оскільки TJCA наразі бракує внутрішнього незалежного аналітичного механізму, подібного до того, що пропонують Генеральні адвокати Суду ЄС, що обмежує систематизацію та консолідацію критеріїв судової практики.
З точки зору прозорості та інституційної легітимності, публікація публічних висновків дозволить юридичній аргументації TJCA бути доступною для національних науковців, практиків та органів влади, зміцнюючи довіру до системи та її рішень. Водночас, процедурна ефективність могла б бути значно покращена, оскільки втручання Генерального адвоката забезпечило б ретельний попередній аналіз спірних правових аспектів, полегшуючи обговорення суддів та сприяючи більш оперативному вирішенню справ.
Крім того, інноваційна роль Генерального адвоката була б особливо цінною в Андійському контексті. Розглядаючи нові або виникаючі правові питання, він міг би пропонувати технічні та академічні рішення, які передбачають майбутні проблеми, включаючи перспективи порівняльного права та адаптуючи їх до правової реальності CAN. Ця роль сприяла б поступовому розвитку права Андійського співтовариства, зміцнюючи його автономію та адаптивність.
Коротко кажучи, запровадження Генерального адвоката в TJCA зміцнило б послідовність та технічну якість судових рішень, зміцнило б інституційну легітимність TJCA та надало б системі механізм незалежного правового аналізу, який наразі відсутній, узгоджуючи андійську судову практику зі стандартами найпередовіших наднаціональних судів.
V. Можливий вплив на процеси регіональної інтеграції у всьому світі
Хоча наразі немає правової основи для офіційної співпраці, Андійський Генеральний адвокат міг би стати природним партнером європейських Генеральних адвокатів у рамках доктринального діалогу, беручи участь у їхніх зустрічах як спостерігач або запрошений гість. Таке зближення відкрило б двері до більш інтенсивного академічного та технічного обміну через спільну публікацію висновків та участь у спеціалізованих форумах з питань інтеграції. Так само, це інституційний зв’язок сприяв би методологічній конвергенції оскільки Генеральні адвокати вирішили б гармонізувати розробку своїх висновків, щоб вони могли слугувати взаємними посиланнями для обох судів. Слід підкреслити, що це не становило б формального об’єднання – оскільки обидві правові системи є автономними – а радше академічне та доктринальне партнерство.
Така співпраця представляла б можливість для зміцнення судового діалогу Північ-Південь та підвищення видимості андського прецедентного права. Існують також прецеденти, що підтверджують цю можливість:
відносно тісні інституційні відносини, які вже підтримуються ТСАС та СЄС, що відображено в регулярних академічних та судових семінарах і зустрічах з питань регіональної інтеграції[58]. Крім того, існує певна ступінь паралелізму між їхніми відповідними корпусами прецедентного права, зокрема в таких сферах, як інтелектуальна власність та конкурентне право. Нарешті, не слід забувати, що в деяких випадках ТСАС черпав натхнення з юриспруденції СЄС, навіть якщо він не є юридично зобов’язаним нею. Іншими словами, інституція Генерального адвоката могла б стати додатковим мостом між цими двома наднаціональними судами.
У цьому контексті слід нагадати, що Генеральні адвокати СЄС відіграли вирішальну роль у судовому діалозі з Судом Європейської асоціації вільної торгівлі (ЄАВТ) завдяки своєму незалежному та обґрунтованому правовому аналізу, який дозволив сформулювати послідовні інтерпретаційні критерії, застосовні як до права ЄС, так і до права Європейської економічної зони (ЄЕЗ). Хоча Суд ЄАВТ не має власного Генерального адвоката, висновки цих членів СЄС сприяють розгляду його юриспруденції в інтерпретаційних рамках права ЄС, тим самим забезпечуючи методологічну конвергенцію між двома системами та зміцнюючи принцип однорідності в межах ЄЕЗ.
Їхня функціональна незалежність та публічний характер їхніх Висновків дозволяють суддям СЄС збалансовано інкорпорувати рішення, прийняті Судом ЄАВТ, підвищуючи узгодженість та легітимність європейського правопорядку. Цитування таких Висновків у рішеннях Суду ЄАВТ[59] демонструє, що їхня функція виходить за рамки підготовки внутрішніх аналізів і стала активним інструментом судового діалогу, сприяючи єдності, правовій визначеності та послідовності у застосуванні права в обох системах[60]. Отже, створення Генерального адвоката в межах ТСАС могло б породити подібний академічний діалог, з взаємними посиланнями між прецедентним правом СЄС та висновками європейських Генеральних адвокатів, які, у свою чергу, могли б посилатися на свого андського колегу.
Крім того, слід підкреслити, що потенційне рішення ТСАС про запровадження посади Генерального адвоката стало б віхою особливої важливості в інституційному та процесуальному розвитку інтеграційних систем у всьому світі. Наразі лише СЄС – і, принаймні у своєму засновницькому правовому полі, сам ТСАС – розглядали таку можливість; наскільки відомо автору, жодна інша регіональна інтеграційна система не здійснювала такого проєкту. Хоча деякі пропозиції в інших регіональних судах були спрямовані на розширення кількості суддів або зміцнення судових структур, створення посади Генерального адвоката не передбачалося конкретно. Однак юриспруденція деяких з цих органів іноді виявляє тенденцію розглядати питання права, що виходять за безпосередній предмет спору, вдаючись до таких методів, як obiter dicta. Це особливо стосується Суду ЄАВТ[61], який кілька разів виявляв помітний інтерес до розвитку академічних роздумів щодо імплементації Угоди про ЄЕЗ[62].
Однак досвід показує, що судді не є найпридатнішими суб’єктами для розвитку широких академічних роздумів, оскільки їхня основна роль полягає у вирішенні спорів[63]. Тому їхні рішення повинні залишатися чіткими та авторитетними, щоб забезпечити їхню ефективність та можливість примусового виконання. Більш ніж через сімдесят років після створення СЄС, вибір, зроблений національними делегаціями щодо створення двох окремих інститутів з різними функціями, виявився особливо обґрунтованим:
з одного боку, Генеральний адвокат, якому доручено пропонувати вирішення спору після зважування різних можливих підходів;
а з іншого боку, судді, які відповідають за винесення остаточного рішення. Заснування андського Генерального адвоката могло б таким чином створити прецедент для інших наднаціональних судів[64].
Його інкорпорація не тільки збагатила б юриспруденцію ТСАС, але й передала б чітке повідомлення про інституційну зрілість андського інтеграційного процесу, підтверджуючи наднаціональне покликання його правової системи.
Створення Генерального адвоката в межах ТСАС також могло б мати наслідки, що виходять за межі субрегіонального рівня, зокрема у зв’язку з такими ініціативами, як запропоноване заснування Суду справедливості Меркосур[65]. Зміцнюючи легітимність та узгодженість андського прецедентного права, ця інституційна інновація забезпечила б конкретну модель для посилення судового виміру інтеграційних процесів. Порівняльний досвід показує, що успішні механізми, як правило, поширюються по регіональних системах, і інституції Генерального адвоката могла б стати моделлю, здатною до наслідування в рамках Меркосур. Таким чином, САТ не тільки сприяла б поглибленню власної правової системи, але й зробила б свій внесок у міжінституційний діалог Південь-Південь та у зміцнення наднаціонального правосуддя в Латинській Америці, проектуючи доктринальний та методологічний вплив глобального значення.
VI. Висновки
Проведений у цій статті аналіз дозволяє зробити декілька висновків академічного та інституційного значення.
По-перше, хоча андське право прямо передбачає роль Генерального адвоката в Договорі про заснування ТСАС, це положення ще не було імплементовано. Ця ситуація контрастує з європейським досвідом, де існування Генеральних адвокатів виявилося вирішальним для підвищення надійності, узгодженості та легітимності прецедентного права СЄС.
По-друге, аргумент про те, що невелика кількість справ, які перебувають на розгляді в ТСАС, виправдовувала б бездіяльність цього положення, є недостатнім.
Додана вартість Генерального адвоката залежить не від обсягу судових спорів, а від його здатності збагачувати правові аргументи, забезпечувати захист наднаціонального інтересу та консолідувати більш передбачуване та систематичне прецедентне право.
По-третє, можливе заснування цієї посади зміцнило б андські інституції та могло б стати орієнтиром для інших міжнародних судів наднаціонального характеру. Таким чином, андський Генеральний адвокат не тільки мав би внутрішній вплив на консолідацію ТСАС, але й представляв би САТ як інноваційний у порівняльному праві економічної інтеграції.
По-четверте, створення Генерального адвоката в ТСАС відкрило б природну сферу діалогу з Генеральними адвокатами СЄС, в академічному та доктринальному ключі. Таке зближення, хоча і не є юридично формалізованим, допомогло б зміцнити методологічний обмін між наднаціональними судами та інтенсифікувати судовий діалог Північ-Південь, підвищуючи видимість андського прецедентного права на міжнародному рівні.
Коротко кажучи, активізація посади Генерального адвоката в андській системі не тільки призвела б до дотримання чинного регуляторного положення, але й використала б стратегічну можливість для зміцнення наднаціонального правосуддя та консолідації процесу регіональної інтеграції.
Хоча цей проєкт вимагає політичної волі, щоб отримати конкретне вираження в рішенні CAMRE, ТСАС зберігає ключ до його реалізації завдяки своїм повноваженням ініціативи.